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【專家之眼】《南海行為準則》和軍演 中共可能讓步嗎?

2018年11月,出席東協系列會議的中共總理李克強表示,北京希望在三年內完成南海行為準則。圖為東協各國領袖在東協峰會開幕式上合照。路透
2018年11月,出席東協系列會議的中共總理李克強表示,北京希望在三年內完成南海行為準則。圖為東協各國領袖在東協峰會開幕式上合照。路透

2018年11月,出席東協系列會議的中共總理李克強表示,北京希望在三年內完成南海行為準則 (以下稱《準則》)。離告別2021年只剩一天,中共的希望確定破滅。受疫情影響,中國大陸將完成《準則》磋商的時間延遲到2022年底,似乎達致此目標的前景也非常不樂觀。

今年9月,當時在金邊訪問的中共國務委員兼外長王毅說,中方希望,柬埔寨明年出任東協輪值主席國期間,中共與東協國家能完成《準則》商談。10月底,李克強在北京人民大會堂出席第16屆東亞峰會 (EAS) 時強調,2022年是中共與東協國家簽署《南海各方行為宣言》的20週年,希望雙方加快磋商進程,力爭早日通過《準則》。11月中旬,王毅在北京會見東協國家使節,再度表示希望加快推進《準則》的磋商。

12月底,中國人民解放軍退役少將、清華大學戰略與安全研究中心學術委員姚雲竹在《世界知識》的專文中指出,中共與東協是否能按照預定計劃,於2022年底前完成《準則》的談判,此存有很大不確定性。

2021年,中共與東協採取靈活方式,透過線上與線下會議,推動《準則》磋商,雙方已經就《準則》「前言」部分達成協議,而《準則》的二讀也正在以線上方式積極推進。儘管如此,目前各方還存在不少基本分歧,此包括《準則》的法律性質、適用地理範圍、覆蓋活動類型,以及域外國家的地位作用等等。

姚雲竹預測,隨著磋商談判的深化,各方依據自己國家的立場和利益,討價還價將更加激烈,而美國等域外大國的介入和干擾力度也會加大,因此,中共與東協國家對《準則》最終內容要達成共識將變得更為困難。

回憶2018年8月,經過5年多的努力,中共與東協終於完成《準則》「單一協商文本草案」。在此草案有關合作義務的一節,北京提出四個意見,其中之一與南海軍事演習相關。中方提議,除非取得簽署所有方之同意,否則《準則》簽署方不得與地區外國家進行南海聯合軍演。就此附加條件,不只是東協國家,美國也表示強烈反對。

2018年10月,東協與中國大陸進行首次軍演。次年9月,東協與美國舉行聯合軍演。同年東協在東協峰會 (ASEAN Summit) 中提出「東協印太展望」。此份戰略報告被視為東協迎合美國印太戰略的一種表態,令中共感到不悅。

基於「東協中心性」(ASEAN Centrality)的考量,東協是不會同意接受中共在《準則》文本中納入需要簽署方同意才可與域外國家進行南海軍演的限制性條款。美國也勢必使出洪荒之力,影響東協國家去反對。

美國、俄國、日本、澳洲、印度、紐西蘭、以及南韓都是東協擴大國防部長會議 (ADMM-Plus) 的成員。透過此防務合作機制,東協與這些對話合作夥伴的聯合軍演不會因中共反對就停止。7 月,英國海軍「伊麗莎白女王號」航母打擊群通過新加坡海峽,與新加坡海軍進行聯合軍演。11月,菲律賓與日本在南海進行軍演。12月初,東協與俄國在印尼北蘇門答臘島海岸,舉行聯合海軍演習。

新的一年,中共勢必卯足全力推動《準則》的磋商。但在折衝協商過程中,各方針對《準則》的地理適用範圍、覆蓋活動類型、法律約束力、爭端解決機制、以及域外國家的地位作用等歧見仍存在。如果北京堅持《準則》簽署方與域外國家在南海進行軍演要取得同意此附加條件,雙方達成共識通過《準則》就變得更加困難。中共有可能讓步嗎?

東協 中共 南海

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