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政府、市場、服務「三不靈」!地方創生如何打通偏鄉交通? |移動翻轉偏鄉(上)

這一波疫情打亂了大家的生活、工作與學習,筆者在學校的一些研究計畫和服務專案也被迫暫停。

其中最為遺憾的,是一項關於偏鄉出行的倡議——3月30日和《聯合報》願景工程共同舉辦的「移動轉翻偏鄉」工作坊,被迫延期了。

這個籌備了近半年的工作坊,原來預計邀請交通部、衛服部、教育部與國發會等中央部會的政策制定者,和4個地方政府的跨局處承辦同仁,採用世界咖啡館的開放對話,藉由中央跨部會對話與地方政府跨局處的組隊,探討為何不同的中央部會推動偏鄉交通補助方案經常資源重疊、相互矛盾;面對偏鄉老化淍零的到來,地方政府應如何如何打通跨局處的任督二脈來帶動地方生機。

即然沒有辦法舉辦實體工作坊,筆者就改用《未來城市》這個公民平台,用上、下二篇文章,來和關心偏鄉的讀者分享這場工作坊原來準備分享的報告。

偏鄉(人口)消失中

面對未來,台灣最大的危機之一是人口消失,對於沒有就業機會的農村地區衝擊最為嚴峻。

未來20年,農村偏鄉將落入少子化、人口外流、地方產業消失的惡性循環,甚至面臨滅村危機。

如同國發會所做的研究報告,預估全台368個鄉鎮區中,將有超過1/3、共134個鄉鎮區必須優先搶救。例如:台南左鎮區、新北平溪區、高雄田寮區、高雄甲仙區等區的人口數,2050年將比現在再減少50%。讓大家不免會擔憂:「我的故鄉會消失嗎?」

為解決地方與人口消失的危機,行政院定調2019年為「地方創生元年」,推出地方創生政策,力求人口回流、均衡地方發展;希望由地方鄉鎮公所發動、地方政府協助,整合地方各種利害關係人的意見,凝聚民間與政府共識,訂出完整的地方發展規劃。

同時邀請民間界者挹注資源,由地方鄉鎮公所提案到行政院地方創生會報平台,國發會再進行相關政府部會的資源媒合,配合法規的修改、資金的投注、或資源的提供,輔導發掘出偏鄉特色的DNA,找回地方生機,恢復地方產業、引導人口回流。

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地理位置是偏鄉的宿命

其實,偏鄉之所以偏,和它的地理條件有關。由於偏鄉地理位置的偏,造成地方缺乏經濟活動;因為缺乏經濟活動,導致地方沒有就業機會;因為沒有就業機會,地方年青人必須外漂工作,而將老人兒童留在家鄉;因為只剩老人和小孩,導致地方更沒有生機。

如同國發會陳美伶主委所言:「地方創生的核心是人,要把人留住、hold住、不要再往外跑了,外面的人也可以進來。」

但是問題來了——如何把人留住,讓外面人也可以進來呢?

追根究底來看偏鄉的困境,在發展地方創生產業之前,更重要的是先打通「交通」的移動障礙。解決移動問題,才能打通偏鄉的任督二脈。

但要如何解決偏鄉交通困境呢?

從學理的角度,偏鄉交通因為「三大失靈」,而無法人暢其行、貨暢其流。分別是:市場失靈、政府失靈與服務失靈。

以下先說明此三大失靈的定義,再分別說明如今偏鄉的真實困境。

1. 市場失靈:

指由民間所主導的私人企業,無法有效率地分配商品和勞務的情況。在偏鄉情境中,代表藉由民間組織的巿場力量,無法滿足民眾出行的公共利益;也就是說,巿場力量無法引導偏鄉有交通服務業者的出現。造成市場失靈的主因為交通係為公共財,具有高度外部性,難以形成市場機制。

2. 政府失靈:

係指政府為解決市場失靈,採取各項政策工具與行動以補救;卻又因政府提供公共服務有「能力不足」及「無效率」的現象,無法達成預定目標,造成政府推動的政策無法發揮效果。

3. 服務失靈:

又稱志願失靈。意指個人或集體自願的非政府組織,在其志願活動運作過程中出現種種問題,使志願活動無法正常進行。主要表現在志願團體一方面不斷展開行動試圖幫助弱勢群體,社會各界亦給予一定關注與支持;但另一方面受助群體仍不能有效得到幫助,或者某一些群體得到過剩的幫助、另一些卻得不到幫助。

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政府失靈:跨部會資源難以整合,政府因不瞭解需求而失靈

從中央部會分工來看偏鄉的交通主管單位,主要責任係落在交通部身上。但移動服務業務同時也和衛福部和教育部有關,因為「就醫」與「就學」是國家必需提供人民的基本權利,均涉及交通接送的安排。

以交通部來說,公路總局每年花費大量預算在補貼偏鄉公車、幸福巴士與幸福小黃等不同載具的營運,但因為不瞭解偏鄉人民出行的需求樣貌,政府過度以供給面來提供資源,出現了花費大筆交通補貼,卻「有出車,沒載客」的空繞困境。

加上公車缺乏到府接送的「第一哩路」與「最後一哩路」的路線彈性,讓偏鄉民眾只能另外找方法。這是導致政府失靈的主因之一。

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另一方面,以就醫需求來看衛福部的交通補貼政策。

衛福部從長照1.0到如今的2.0,均提供符合長照資格者的就醫與復健接送服務。

衛福部是採用「專車專用」的補貼政策,補貼偏鄉(原鄉)的長照機構、文化健康站或協會購買車輛,並補貼駕駛資薪和營運成本,但只有符合長照身份資格的個案才能上車載送。

這個的特定身份的服務限制,造成不符合資格民眾「看得到,吃不到」的抱怨。在交通供給已經嚴重不足的偏鄉,造成資源無法充份被有效利用的配置浪費,這是政府失靈之二。

第三方面,來看看偏鄉兒童「就學」的交通補貼。

教育部針對偏遠學校兒童也提撥交通補貼預算。教育部採用的方式和衛福部略有不同,係匡列一筆年度預算給學校自行找委外車行服務,或自行採購車輛、自聘司機執行服務。

但對學校教師而言,大家對交通都是門外漢;即使買了車,光靠微薄補助款,後續也沒錢維運管理。更何況車子的保養維修與司機聘雇都是一筆大錢,學校自然不敢冒然投入。這是政府失靈之三。

市場與服務失靈:載客總量不足,組織與個人雙雙失靈

偏鄉交通屬於公共運輸政策的一環,公共運輸有外部性,難以用市場機制形成穩定的供給與足量的需求。

因為偏鄉地廣人稀的地理劣勢,難有足夠規模的載送流量,企業缺乏誘因投入車輛與聘用司機從事交通服務。政府只能用保障補貼方式邀請業者進入偏鄉從事公共目的載送服務,即便明知「載一趟、賠一趟」,但在「交通平權」的人權考量下,政府不得不提供。

再加上巴士路線有定點、定時等固定路線的管理考核,難以配合民眾的真實搭乘需求,此為偏鄉交通產業失靈的原因。

其次,雖然公車沒有規模經濟得以支撐在地的交通接送,但不代表在地沒有交通業者服務。只是他們不是以企業化方式經營的交通公司,而是由當地民眾志願化身為司機,以非正式形式來滿足在地居民的接送需求。

這樣開著自己私家車來接送地方居民的司機,又被稱為「白牌車」(更精準的名詞應該是「白牌車鄰居」)。他們以個人身份,來支持地方民眾的生活需求與外來觀光客的接送服務。

這些來自當地人服務當地人的白牌車司機,除了擔任外來觀光客的地方導覽與接送角色,也擔負載送社區民眾下山就醫與日常生活用品的採買任務。

他們化身成為獨居長輩的子女,代盡孝道,到府接送長者,邀約大家一起共乘下山到醫院看病;有時還協助其他人下山拿處方藥、買菜、送貨、代買禮品、接人上山,或是順風車將鄰居的蔬果送下山。

因為司機與乘客彼此熟識,叫車方便又彈性,居民也樂於多付點運費請其協助。只是此種社區接送的鄰里互助行為,因為缺乏法規保障,也沒有保險機制,萬一造成車禍意外或消費糾紛,乘客將投訴無門。此為偏鄉交通志願失靈的主因。

在面對政府失靈、市場失靈與服務失靈的「三不靈」困境下,接下來的偏鄉移動解方是什麼呢?下一篇文章將有深入的分析。

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