農田水利憲法法庭交鋒 蘇煥智：農民出錢卻喪失監督權

2020年農田水利法通過，農田水利會改制成公務機關，38名在野黨立委對農田水利法部分條文聲請解釋。憲法法庭今行言詞辯論，立委與行政院立場迥異，立委謝衣鳳舉威瑪德國示警，指立法恣意、司法消極怠惰，共同造就惡名昭彰的授權法橫行。

台灣農田水利事業有3百多年歷史，現代法制化的農田水利會則始自日治時期，農田水利法通過，農田水利會改制為公務機關。

38名在野黨立法委員認為農田水利法部分條文有違反法律明確性原則、法律保留原則、憲法第14條、第15條、第23條及憲法增修條文第3條第3項、第4項規定疑義，聲請解釋。憲法法庭今言詞辯論。

今天出席的立委包括林文瑞、謝衣鳳，訴訟代理人包括前台南縣長蘇煥智等律師；關係機關則由行政院政務委員張景森領軍，農委會農田水利署署長蔡昇甫也出席。

大法官找來的專家學者包括東吳大學法律系教授程明修、台北大學法律系副教授陳愛娥、台灣水資源與農業研究院助理院長吳啟瑞、與中研院法律學研究所副研究員吳宗謀。

聲請立委表示，日治時期賦予農田水利灌溉組織公法人地位，是先於中華民國而存在的公法人農民自治團體，但執政黨推動農田水利會改制為公務機關的理由，如同立法院民進黨團總召柯建銘的「誠實告白」，就是為了「消滅地方派系」、讓「農業用水公共化」。直白一點，就是要讓親國民黨的地方派系沒有資源自動瓦解，也讓工業財團金主可以更方便更便宜調撥農業用水。

聲請立委指消滅全國17個水利會和155萬農民的會員權利，是大開民主倒車，也違反全球政府組織改造朝小政府、分權化、地方化、民營化的大方向，既紊亂成熟的灌溉秩序，也造成政府不可預期的財務沉重負擔。立委認為把全國水利會數兆以上的財產、水權、灌溉水利設施未經合法徵收，全部沒收歸國家，「比共產黨還共產黨」。

憲法法庭整理出三大題綱，第一是行政院依農田水利法第1條、第23條第1項、第5項及第34條第2項之規定將農田水利會之公法人地位，改制為農田水利署，有無違反憲法法律明確性、法律保留、權力分立、信賴保護及法律不溯及既往等原則？是否限制或剝奪原有會員本於憲法第14條所保障之結社自由權？

第二個爭點則是農田水利法第18條第3項、第23條第1項及第5項之規定是否違反憲法第15條財產權保障？第三個問題是該法第18條第3項、第19條第3項之規定是否違反憲法第23條組織法律保留原則、憲法增修條文第3條第3項及第4項之規定？

行政院表示，農田水利會的性質與地位，是純粹法律創制的制度，不具憲法位階，農田水利是憲法託付國家立法並執行的任務，只是國家要如何施行，憲法沒有具體指示。總之，這只是法律所設計的一種國家間接行政，農田水利會僅是「功能自治」的概念，不受憲法地方自治保障。

程明修出具專家諮詢意見書，認為農田水利法的「改制」是指「農田水利會由現行公法人改制為公務機關」，未違反明確性原則，行政院將農田水利會的公法人地位改制為農田水利署，也難說是違反法律保留與權力分立原則。而農田水利會公法人改制為公務機關，程也認為無限制或剝奪原有會員本於憲法第14條所保障的結社自由權問題。

陳愛娥認為，原農田水利會的資產，長久以來也是依賴政府的挹注，才得以維持現存價值。她認為，從農田水利會公法人的性質來看，

財產也屬公有財產一環，改制後，農田水利會資產專款專用於農田水利事業，辦理渠道改善、清淤等相關工作，不但與改制前使用目的一致，更有政府持續挹助資源改善農田水利設施，讓農民享有更完善的灌溉服務。

吳啟瑞認為，灌溉水資源管理複雜度與多元化已非百年前法制思維得以想像，傳統分為17個農田水利會公法人，秉承政府推動農田水利事業的經營模式似已應變失靈，改制應屬國家依法行使組織形式選擇的自由。

吳啟瑞認為，名義上歸屬農田水利會公法人的資產，雖非屬國有財產法制的國有財產，但在公產法制框架內，屬廣義的公有財產，改制後資產和負債由國家概括承受，並納入農田水利事業作業基金管理，沒有違反憲法財產權保障。

吳宗謀則認為，農田水利法第18條第3項、第23條第1項10及第5項的規定，國家不僅取得各農田水利會的財產，更事實上控制各水利會過去捐助成立的財團法人，對財產權構成一種侵害。此外，新法主管機關對相關組織與人事的規定，也有以命令侵越憲法與法律所定地方制度之虞。

大法官呂太郎、黃虹霞都詢問聲請人公法人的會員如何主張財產？黃虹霞也質疑改制怎麼妨害了灌溉權？蘇煥智表示，農田水利會是為「顧農民的肚子」而存在，賦予公權力可照顧更多農民，在官民合作的基礎下，具有公法人與民間法人雙重地位的特性。蘇說，農田水利是「BOO」案，日治時期當時出錢的是農民，若喪失會員資格，就無法有效監督，影響生存權、工作權。

蘇煥智在結辯時援引憲法法庭審判長許宗力過去的文章，指農田水利會來自辛苦的農民，在台灣經濟發展的過程中不可忽視。蘇說，不能用「公法人」將農民的付出一筆勾消，修法最擔心的就是為工業財團的利益犧牲農業生產體系，出最多錢的人喪失水權監督權並不合理，也影響農民生存權、工作權。

蔡昇甫表示，隨著社會環境變遷，農田水利會公法人制度功能與自治基礎已明顯不足，全國農業人口約50萬人，但僅占全國農地面積一半的農田水利會會員卻高達140萬人，絕大多數非從事農業，也不用繳會費，財務高度仰賴政府補助，且選舉投票率僅二、三成。蔡說，在改制後，歷經百年大旱卻能通過考驗，也由政府運用科學技術來一致處理灌溉水質汙染事件，保護水質、確保安全。