解決少子高齡化、城鄉差距 日本打造數位田園都市

【文／李世暉　圖片提供／達志影像】

  日本首相岸田文雄於2021 年就任後，為了解決少子高齡化、地方產業空洞化、東京圈人口集中化等重大國家發展課題，在地方創生與社會5.0 (Society 5.0) 的政策基礎上，提出「數位田園都市國家構想」。其於2022 年6 月公佈的「數位田園都市國家構想基本方針」中提到，日本政府將透過數位科技，充實地方的便利性與吸引力，發展地方的經濟自主能力，打造一個「任何人都可以便利地、舒適地生活」的國家。

田園都市風潮 串連鐵路開發

  「田園都市」最初的概念，來自20 世紀初期的英國，用來指稱「與自然環境共存」的都市形態或都市計畫。受到英國田園都市思潮的影響，日本自1910 年代開始透過鐵道路線的開發，以田園都市的構想規劃新設的車站。初期主要的代表都市，是關西地區阪急電鐵所開發的箕面市；之後大阪地區的建設公司陸續開發了甲子園、吹田市、堺市等城鎮。而在東京地區，被稱之為日本資本主義之父的澀澤榮一，則在1918 年設立田園都市株式會社，開發了「洗足田園都市」（範圍涵蓋今日的目黑區、品川區與大田區）。為確保洗足田園都市的交通路線，田園都市株式會社也籌設了鐵路公司，即今日的東急。

  20 世紀初開啟的日本田園都市風潮，強調田園都市是「自然與文明的結合」、「田園與都市的結合」。其座落的地理位置主要是在大都會的外緣，透過交通網絡（主要是鐵道）與都會區連結，其通勤時間以不超過1 小時為原則。以關東圈最知名的多摩田園都市為例，這個由東急電鐵主導建設的田園都市線，串連東京都町田市、神奈川縣川崎市、橫濱市、大和市地區，經過長達40 年階段性開發計畫，形成目前面積50 平方公里、人口約62 萬人的田園都市區。

挹注地方創生 扭轉鄉村消滅危機

  然而，隨著日本大都會的一極化發展，人口快速地朝向東京都、名古屋、大阪三大都會區集中，這不僅加劇了日本城鄉之間的差距，也造成日本地方消滅的危機。安倍晉三擔任首相期間，提出「地方創生」的戰略構想，主要是以地方為主體，依循地方的需求與特色，結合中央政府的預算支持與地方政府的創意發想，改善與消弭地方面臨的消滅危機。

  與此同時，安倍晉三內閣也提出「社會5.0」戰略，將透過高度先端科學技術（物聯網、人工智慧、機器人、5G 等），融合網路世界（虛擬世界）與物理世界（現實世界），創造更加豐裕的「超智能社會」。在此一超智能社會中，可將必要的東西、服務，在必要的時候、提供必要的部分給必要的人，可以完整對應社會中各種不同的需求，使任何人都能享受高品質的服務。在社會5.0 的概念中，安倍晉三內閣也多次提及將以科技來協助推動地方創生；而此一政策思維，也直接影響到岸田文雄的「數位田園都市國家構想」。

數位科技 城鄉差距的解方

  無論是地方創生還是數位田園都市國家構想，其所面臨以及欲解決的課題是一致的，即日本的少子高齡化與城鄉差距。由於這兩項重大課題，都不是短期的政策可以解決，必須規劃一套長期的、綜合的國家發展戰略，才能逐步改善與克服。兩者的相同點在於，都試圖透過科技的應用，來提昇國民生活的便利性與舒適性，一方面拉近城鄉之間的差距，另一方面緩解少子高齡化的危機。

  然而，兩者在政策落實上各有其關注的重點。地方創生關注的是即將面臨消滅危機的鄉村地區，期望透過政策支持來改善鄉村地區的發展現況；而數位田園都市國家構想，則是關注位於大都會與鄉村之間的田園都市，期盼透過數位科技，打造田園都市具備相應的醫療、教育、經濟功能，成為可連接大都會與直接支援鄉村地區發展的共生環境。

補助搬遷 控管東京都人口數

  檢視地方創生政策效果的重要指標之一，是東京都人口的變化。過去30 年來，在東京都的人口統計資料中，移入人口均多於移出人口。近10 年來，除了受到2011 年的311 大地震，以及2020 年新冠疫情影響，東京都每年的淨移入人口均超過10 萬人。新冠疫情前的2019 年，受到2020 東京奧運鋪天蓋地宣傳的吸引，東京都的淨移入人口數超過14 萬5 千人。其中，20 歲至24 歲的年輕族群的人數達8 萬人，超過淨移入人口的半數以上。2014 年正式啟動的地方創生政策，最初設定的目標是讓東京都的人口淨移入降到10 萬人以下。

  安倍晉三內閣發現，只專注地方魅力是無法阻擋東京都的人口增加趨勢，必須以東京都為中心，透過拉力與推力來達成改善東京都一極化的問題。在此所指的拉力，包括：創造地方魅力、補助東京都居民搬離至郊區等。而在推力部分，則是限制東京都內大學的招生總數。這是因為，地方的年輕人來到東京念大學之後，絕大多數會選擇留在東京工作。為了避免此一現象，日本政府決定控制東京都內大學的招生總數。

  前述所提到的搬離東京補助，早在2019年就開始實施。當時規定，持續居住在東京都5 年以上的家庭，若選擇搬離東京都，每位隨遷的子女可獲得30 萬日圓的補貼。然而，由於東京的教育、經濟、娛樂、醫療等機能均為日本國內第一，因此補助推出的第1 年只有71 戶家庭參與。除了補助外，安倍晉三內閣也提供稅收減免政策，鼓勵日本企業把總部從東京遷到其他地區。

  有鑒於此，被視為延續地方創生的「數位田園都市國家構想」，除了積極建設日本全國的科技基礎設與充實數位推進人才之外，同樣也關注東京都的人口變化趨勢，期盼於2027年達到移出與移入均衡的目標。為了落實控管東京都的人口，岸田文雄內閣決定，從2023年開始提高搬離東京的年輕家庭補助，每名18 歲以下子女的補助金額，從原本的30 萬日圓調升至100 萬日圓。

放眼未來 擬定10 年國土計畫

  目前，日本媒體對岸田文雄內閣推動的搬離東京補助政策，多抱持著疑問的態度。主要是因為，日本人口朝向東京集中的主要原因，是地方的工作機會較少、工作待遇較低。若無法改善地方的就業環境，只靠補助政策是無法扭轉人口流向東京的趨勢。岸田政府則是將希望放在田園都市，一方面推動田園都市的數位化發展，另一方面則是讓東京都的居民，在不轉職的情況下搬離至東京近郊的「田園都市」。

  值得注意的是，為配合「數位田園都市國家構想」，日本國土交通省也將於2023 年的第二季，制定新的「國土形成計畫」，規範未來10 年的日本都市與鄉村建設。依據目前的計畫方向，日本將重點放在設置人口10 萬人左右，具備數位科技、醫療社福、教育、經濟、交通等完整生活機能的中小型都市。當這些中小型的數位田園都市陸續建置成功，並展現一定的城市魅力之際，不僅東京都的人口增長將可順勢達到均衡，日本的城鄉差距亦可獲得緩解；而日本的國土，也將出現與過去不同的面貌。（本文作者為政治大學國際事務學院教授）

【本文出自《能力雜誌》2023年3月號；訂能力電子雜誌；非經同意不得轉載、刊登】

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