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地震險20年/曾武仁:小雞變大雞 逐步擴大承保範圍

前言:政府開辦住宅地震基本保險,是時代產物;走過20年,地震風險與保障隨環境永續議題日趨重要,也應與時俱進。本報從如何完善住宅地震保險制度出發,採訪相關領域具代表性的產官學界人士,探討未來可行方向。除了製作專題,我們也將十位受訪人士的訪談內容,以第一人稱記述,供讀者完整掌握他們的思維與論述。

以下為財政部前保險司(金管會保險局前身)副司長曾武仁的訪談摘要,我國住宅地震保險制度為曾武仁擔任副司長時考察他國制度,綜合考量我國國情規劃開辦,為當年執行政策的靈魂人物。

財政部前保險司(金管會保險局前身)副司長曾武仁。作者/提供
財政部前保險司(金管會保險局前身)副司長曾武仁。作者/提供

住宅地震基本保險最早是我參與規劃的沒有錯,1999年921大地震發生,輿論、報紙就開始講,台灣雖有商業性的住宅地震保險,但是投保率很低,行政院指示財政部開辦住宅地震基本保險,我當時是負責督導產險的副司長,上面指示,我們就依指示辦理。

行政院希望兩年實施,我們就開始收集資料,地震險全世界比較有制度的大概三個地方:日本、紐西蘭、美國加州,我們先是收集資料研究,瞭解整個機制如何運作,然後就出國去考察,我記得先帶科長張玉煇,現在的保險局副局長,他那時候也是負責產險。

印象中,我們好像出國考察兩次,有去日本、美國,也有去紐西蘭,回來就整理各國制度的優缺點。

日本的地震保險是國家在辦,日本地震太多了,造成的損害太大,有保險意識,但沒有強制投保,所以他們投保率也不高,但是他們有國家的再保險公司,叫做日本地震再保險公司(Japan Earthquake Reinsurance)。

日本的地震風險承擔機制,一開始的理賠由產險公司承擔,超過的部分就是國家再保險公司負擔,再超出的部分由政府也就是國庫來負擔,在日本等於以國家的力量在因應地震災害損失。

紐西蘭好像國家也參與很大一部分,紐西蘭不能講說強制,民主國家不喜歡用強制,但是會用保單的設計讓你變成非保不可。我們也是學她這樣,我們沒辦法像強制汽車責任保險那樣要求人民必須投保,於是想說可不可以讓民眾在投保住宅火災保險時就自動涵蓋住宅地震保險。

我們也有考慮到,是否單獨出住宅地震保險的保單,但發現可行性不高。地震險的保費很貴,一般人買不起,美國叫做保費的可負擔性,我們衡量很多因素,要讓老百姓買得起,又有保障,單獨出地震險的可行性就很低了。

我們把住宅地震基本保險定義為政策性保險,性質介於強制保險與任意保險之間。民眾辦理房貸時會被金融機構要求投保,有學者形容具備「準強制」性質,之所以如此,我們是故意的,要不然沒辦法。實施這個險之前,住宅地震險的投保率只有0.2%,必須想方設法。

那時候很自然就想到房貸族,老房子要強制它買火險、地震險,老實講困難,只能從新房子開始,等於建立一套新的制度。希望房貸族買房子時能投保住宅火災保險,這樣一定就有地震保險。

輿論批評這項制度,住宅建築物達到全損才賠,條件嚴苛、看得到賠不到,這的確是我們最大的問題,我們當初設計時就意識到了,但是不得不這麼做。

地震險的費率計算要經過地震模型,我們沒有技術,那時委託加州一個叫EQECAT,全世界專門在算地震險保費的機構。地震險保費應該收多少,幫我們精算一下,算出來嚇死人了,很貴。住宅火險一年才幾百塊,地震險要幾千塊,而且地震險的保額一開始只有120萬,要怎麼說服一般大眾?

我們就想辦法說,要不然先保重大損失,這樣才能把保額拉下來、保費壓到1,500塊以下,我記得剛開始是一年1,459元(註:2009年4月1日起降至1,350元),就是為了可負擔性。

怎麼講,當時的想法,短期是為了配合政策兩年要上路,所以先求其有,那時候都有規劃好,初期先這樣做,以後再慢慢擴大承保範圍。

我看日本,部分損失都有納入保障,全世界沒有國家地震險只保全損的,除了台灣。所以我們那時候想法,先做、先保重大損失,祈禱不要發生地震,慢慢累積財團法人住宅地震保險基金(簡稱地震基金)的理賠準備金,等基金的規模愈來愈大後,慢慢擴大承保範圍,把部分損失也放進去。

我是覺得這項制度已經20年了,應該要慢慢擴大承保範圍。國際上有很多例子可以學習,最近就在日本,請他們再去看一看,怎麼賠的。我們那時候這麼規定是出於無奈,20年過去了,理論上,現在有條件可以降低理賠門檻了。

我們那時候甚至規劃,台灣的住宅地震基本保險,要逐步擴大到颱風、洪水所導致的住宅損失,也就是天然災害保險。我們研究過很多次,我帶一些同仁跟產險業者到歐洲國家考察,除了地震險之外,歐洲很多國家也把颱風、洪水導致的損害納入保障,每個國家的制度都不一樣,我們都看過。

我個人看法,先改善我國住宅地震保險的承保範圍,這個制度,要慢慢擴大承保項目,尤其部分損失,應該納入保障。部分損失比較難估計,發生地震之後,鑑定就是困難,損害是多少、要怎麼估,日本設有專門評估的單位,而且對部分損失險也設計出一種比較容易的理賠方式。

我是覺得我們可以逐步克服怎麼評估損失、如何鑑定等問題,先進國家尤其歐洲很多國家老早想到,有些不能估的、很難估的,例如洪水損失,他們就用指數型、參數型,也就是像農業保險那樣,用客觀的數據做為理賠的基礎。

我們去歐洲看的那些國家,是沒有分什麼地震險、颱風險、洪水險,都用「天然災害」的概念,推出天然災害保險。大部分國家承保的範圍都很廣,只侷限地震的就日本、美國加州跟台灣,日本、加州雖然採地震險形式,但不像台灣這麼嚴格,必須達到全損狀態才會理賠。

我是台南人,1964年白河大地震,我印象非常深刻,我那時候讀初中,一個月都不敢在房子裡面睡覺,一個月喔,都睡在院子,鋪草蓆睡在地板,沒有人敢進去房子裡面住,那時候才十幾歲,覺得好可怕,四合院的木門很重,整個都倒下來。

最近的一個場合,我和幾位參與過這項制度的專家朋友也有交換一些意見,他們有稍微提到,住宅地震基本保險只有保全倒,將來如果來了個大地震,一些房子受損,一定會造成民怨,多數人賠不到,因為不符合全損標準。

我們的住宅地震基本保險制度,這20年來好像改變不大,我們台灣地震潛在風險很高,巨大風險什麼時候來不曉得,要未雨綢繆。我們既然已經設立地震基金,而且運作了20年,累積很多的理賠準備金,是不是應該考慮,把承保範圍擴大,不應該只侷限於目前的全損。

當初這麼設計是有時空背景的限制,等於一隻小雞已經慢慢長大了,這麼小把它孵蛋孵出來,現在變成一隻大雞了,基礎已經這麼穩固了,是不是慢慢把承保範圍擴大,金額如果能提高就提高,保費儘量控制在人民可以負擔的範圍之內,讓這個制度更加健全,對人民、整個社會提供更大的保障,大家也比較安心。

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