為德不卒的矯正措施？—Google案的判決顯示競爭政策面臨AI嚴竣的挑戰

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魏杏芳／政治大學法學院兼任副教授

美國司法部曾於川普總統2020年第一任期內，聯合多州對Google提起反托拉斯訴訟，指控其以排他性協議 (exclusionary agreement) 鞏固壟斷地位。法院於2024年認定Google違反Sherman Act第2條，法院應命Google改正其行為。司法部曾分別於2024年及2025年3月二次提出應具體改善的要求[1]。時序來到川普總統第二任期，哥倫比亞特區地方法院Amit Mehta法官於2025年9月2日作成對Google矯正措施 (remedies) 的裁決。對於裁決的結果，司法部宣稱贏得了重大勝利[2]。

本案矯正措施的要點

Mehta法官認為，決定本案適當的矯正措施，必須將生成式AI技術 (GenAI)，例如ChatGPT這類聊天機器人 (Chatbots) 考慮進去，也就是如何使Google在一般搜尋引擎所採的反競爭行為不會發生在生成式AI的產品或服務市場。法院認為，由於聊天機器人的功能只有「部分」(partially) 與一般搜尋引擎重疊，因此用戶對一般搜尋引擎的需求不會完全消失；也就是生成式AI尚未完全消除或實質減少取得使用者數據以提供良好搜尋結果的需求[3]。在此基礎上，Mehta法官的裁決要點如下：

（一）禁止Google簽訂專屬通路經銷協議

Google曾自行提出取消Android與瀏覽器預載的排他條款，OEM與電信商可自由選擇搜尋或生成式AI產品。意即Google停止與通路商簽訂排他性專屬協議，通路經銷商可就不同的裝置自行選擇搜尋引擎產品，例如OEM廠商可在裝置中載入非Google的生成式AI產品，而不以預載Search或Chrome 為前提[4]。法官肯定此舉雖有助於降低限制競爭效果，但線上搜尋市場的網路效應 (network effects) 十分明顯，Google在搜尋市場並沒有真正的競爭對手，這樣的情形持續超過十年[5]。雖然AI毫無疑問地改進了一般搜尋的效能，但仍未能改變既有市場的動態[6]。

（二）不允許將Android或Chrome自Google拆分

司法部最受矚目的建議，是將Android或Chrome自Google拆分，理由是Google將持續透過Chrome維持在搜尋市場的優勢，因為Google把自家Search設為 Chrome的預設一般搜尋引擎(Google sets its own GSE as the default in Chrome)[7]，而Chrome是目前全世界最普遍的瀏覽器。然而法院認為司法部的主張，缺乏拆分與恢復競爭秩序的明確因果關係[8]，且Chrome並非可獨立存在的營業(a standalone business)，其運作依賴Google技術與基礎設施，強行分拆恐損害搜尋品質並減損消費者福利[9]，因此未予採納。

（三）Google仍可繼續向蘋果手機製造商付費以預載瀏覽器

法院駁回禁止Google支付蘋果等廠商以預載瀏覽器的建議。法官認為，若禁止付款將可能對OEM、電信業者及瀏覽器開發商等生態系成員造成相當的損害[10]。同時考慮到AI投資熱潮帶來新進競爭者，這類公司在財務及技術面與Google競爭時，其情勢與過去傳統搜尋引擎業者相比，已改善許多。 此外，若禁止Google付款，可能使瀏覽器開發商失去資金來源，進而削弱生態系的發展。法官認為在AI加遽競爭的情況下，市場機制本身可能發揮制衡的力量[11]。

（四）有限度的資料共享義務

本案所提另一項受關注的矯正措施，就是要求Google應定期 (on a periodic basis) 就搜尋索引(Google’s Search Index) 以及廣告數據資料，允許合格競爭者存取及共享(access and sharing)，且應提供發佈商退出權 (Publisher Opt-Out)。

從市場競爭的角度，與競爭者共享資料是打破壟斷，促進市場競爭的必要作法，問題是哪類的數據資料Google必須開放共享，Mehta法官給出了答案。

首先是實現搜尋功能的「索引」(index) 資料。搜尋索引不僅對傳統搜尋引擎的品質至關重要，對生成式AI產品亦是如此。倘「合格競爭者」(Qualified Competitors)[12]能存取與共享Google的搜尋索引，必將對Google 的搜尋服務帶來實質的競爭壓力，的確是適合的矯正措施。但法院並未對司法部的建議照單全收，法官認為司法部要求Google共享的索引資料過於廣泛，只准許了「用來儲存並組織從網頁上以爬蟲擷取的網站及內容資料庫」[13]，以及其他幾項範圍限縮的資料集[14]，以兼顧避免競爭者「搭便車」，並促使競爭者持續精進網頁爬蟲技術並建立自身具競爭力的搜尋索引的目的。另外法官命Google以「邊際成本」(a marginal cost)的價格，只要一次性(a one-time basis)而非定期性(rather than on a periodic basis)的向合格競爭者揭露資訊，這樣的資料共享頻率並不符合司法部的規劃[15]。

至於在「搜尋聯播」(search syndication)及「搜尋文字廣告聯播服務」(search text ads syndication)方面，法官雖然認同資料共享的手段實屬合理的矯正措施，但同樣認為司法部的要求範圍太廣，因此限縮了Google必須共享的項目，並且准許Google在與合格競爭者分享資料時，得以通常商業條款並收取高於邊際成本的對價，法官還縮短司法部原本要求的共享義務期間，從十年改為五年。

司法部所提矯正措施被大幅度限縮

整體而言，法院大幅度限縮司法部的矯正措施，拒絕結構性拆分，行為性措施也打了折扣，因此判決結果對Google是有利的[16]。DuckDuckGo執行長Weinberg批評裁決難以有效制衡Google，尤其在AI搜尋領域， Google恐仍繼續維持其獨占的優勢[17]。

傳統競爭政策正面臨AI的嚴竣挑戰

本案歷經2020年訴訟到2025年矯正措施裁決，過程中經歷AI快速發展，其間大型語言模型(LLM)的生成式AI問市且應用普及，這個客觀環境的變化影響了法官對矯正措施的決定。法官認為因為AI的應用，線上搜尋市場的競爭環境改善許多，眾多AI科技公司已能對Google的產品造成威脅，這是在最初訴訟提起時並不存在的情況。

Mehta法官明確表示，不同於典型的反托拉斯案件，法院的職責是基於過去的事實解決紛爭，但面對本案，法官必須考慮未來的發展，這顯然非法官的強項[18]。反托拉斯訴訟過程曠日廢時，傳統反托拉斯法制難以及時應對科技的變化，等到裁決出爐時，產業與市場的格局往往已經因技術演進而改變。

值得思考的是，利用本質上是在消除過去違法行為的反托拉斯法作為唯一的工具，去處理進行中、發展中的促進競爭議題，在方向上是有問題的[19]。AI市場重視的是鼓勵創新及不斷的競爭 (AI competition going forward)，只是AI時代所需要的前瞻性競爭政策，目前尚未完整建立。所謂的競爭政策的內涵，應較反壟斷的目的與價值更為寬廣，因此競爭政策作為政府的公共政策與工具，不應僅專注於過去特定公司事業違法行為的事後處理，更應因應AI科技的進步具有促進未來競爭的事前效果， 從而規劃前瞻性的管制監督機制。

備註：

[1] 魏杏芳，「美FTC力挺司法部：以資料共享矯正Google壟斷，兼顧隱私無虞」，北美智權報，第382期，16 June 2025, https://naipnews.naipo.com/23350/, last visited 5 Sep. 2025.

[2] US Department of Justice, Press release, Department of Justice Wins Significant Remedies Against Google, September 2, 2025, https://www.justice.gov/opa/pr/department-justice-wins-significant-remedies-against-google, last visited 5 Sep. 2025.

[3] United States et al. v. Google LLC, Case 1:20-cv-03010-APM, Document 1436, Filed 09/02/25, 99-10.

[4] Ibid, 106.

[5] Ibid, 107-108.

[6] Ibid, 110.

[7] Ibid, 112.

[8] Ibid, 114.

[9] Ibid, 117.

[10] Ibid, 121-125.

[11] Ibid, 128.

[12] 按司法部所提矯正措施的建議，為監督Google履行相關義務，必須成立「技術委員會」(Technical Committee)，而該委員會成員的選擇、組織運作及其權力行使的方式，主要受司法部的控制。至於有資格分享 Google資料的「合格競爭者」(Qualified Competitors)，依其定義及認定標準，包括是否具有合格的資料安全能力、是否已規劃進入相關市場投資並參與競爭，且未對美國國家安全造成疑慮等等，諸多面向的審查，也在司法部掌握之中。

[13] United States et al. v. Google LLC, Case 1:20-cv-03010-APM, supra note 3, 141. “…a definition of Search Index that extends only to “databases that store and organize information about websites and their content that is crawled from the web.”

[14] Ibid, 144.

[15] Ibid, 146.

[16] 故此判決一出，Google的股價漲幅逾 8% , Jennifer Elias, “Google stock jumps 8% after search giant avoids worst-case penalties in antitrust case”, CNBC, Sep 2, 2025, https://www.cnbc.com/2025/09/02/google-antitrust-search-ruling.html, last visited Sep. 12, 2025.

[17] Lauren Feiner, “Google gets to keep Chrome, judge rules in search antitrust case”, The Verge, Sep 3, 2025, https://www.theverge.com/policy/717087/google-search-remedies-ruling-chrome, last visited Sep. 12, 2025.

[18] United States et al. v. Google LLC, Case 1:20-cv-03010-APM, supra note 3, 2.

[19] Tom Wheeler and Bill Baer, “Google decision demonstrates need to overhaul competition policy for AI era”, Brookings, Sep. 9, 2025, https://www.brookings.edu/articles/google-decision-demonstrates-need-to-overhaul-competition-policy-for-ai-era/, last visited Sep. 12, 2025.

延伸閱讀：

(1) 以執行競爭法促進Data Sharing — 美國與歐盟的立場漸趨一致？

(2) 美FTC力挺司法部：以資料共享矯正Google壟斷，兼顧隱私無虞

責任編輯：李淑蓮

【本文僅反映專家作者意見，不代表本報立場。】

作者： 魏杏芳 現任： 政治大學法學院兼任副教授 經歷： 公平交易委員會第八屆、第九屆委員 長榮大學國際企業學系專任副教授 司法院大法官助理 學歷： 政治大學法律學研究所博士 教育部公費留學赴歐洲聯盟執委會競爭總署博士後研究 專長： 歐盟競爭法與競爭政策、公平交易法、世界貿易組織研究

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