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落實漁電共生的環社檢核機制 法律問題如何解套?

(圖片來源:漁電共生資訊平台)
(圖片來源:漁電共生資訊平台)

【張譽尹╱永信法律事務所合夥律師】

※如欲轉載本文,請與北美智權報聯絡

民國(下同)98年「再生能源發展條例」公布,政府開始實施「保證收購」20年之「躉購費率」制度,自此之後,太陽光電在台灣開始快速發展。但因過去太陽光電開發案的環評標準過於寬鬆,公民團體近兩年開始積極推動「漁電共生」環境與社會檢核,雖然此概念立意良善,若要在台灣真正落實,仍有諸多法律層面的問題待解決……

依據經濟部能源局全國電力資源供需報告(108/109年度),109年太陽光電裝置容量為582萬瓩,已占台灣全國總發電設備裝置容量5751萬瓩的10.1%。由於太陽光電在發電時不排放溫室氣體,有助於減緩全球氣候變遷,在台灣能源轉型的路徑中,扮演了重要的角色。

太陽光電電廠的施工簡便,且無需大幅擾動地形地貌(山坡地上之光電開發案除外),因此在發展初期,太陽光電電廠開發案被認為是對環境(含社會)影響輕微的開發類型。依環境影響評估法第5條授權制定之「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第29條在98年修正時,就太陽光電開發案,僅需在國家重要溼地設置時進行環評。嗣後在107年4月11日年又再放寬為:國家重要溼地設置太陽光電發電系統應進行環評。但其裝置容量未達二千瓩者,免實施環評。也就是說,目前只有裝置容量二千瓩者以上、且位於國家重要溼地之太陽光電電廠開發案,始需依法進行環境影響評估(包含對於社會的影響評估,下同),其餘類型的太陽光電開發案一律無需環評。

然而,因環評標準的寬鬆,太陽光電業者在中南部日照充足的各類型農地(包含養殖用地)大肆開發,卻因欠缺對於當地環境與社會影響的評估,造成各種不同的「光電亂象」。例如著名的台南七股區蘆竹溝社區光電爭議等,不一而足。由於法制面沒有一個充足的資訊公開及公民參與的溝通機制,當地居民對光電開發與能源轉型欠缺理解,引發反對抗爭,不但造成光電發展的頓挫,更形成能源轉型的隱憂。

公民團體推動「漁電共生」環境與社會檢核

因此,長期關注能源轉型的公民團體,約莫兩年前即向政府倡議光電開發應進行「環境與社會檢核」(以下簡稱環社檢核),並先從「漁電共生」的開發類型開始試辦,以期「確保漁電共生之光電設置與社會及環境共存共榮,排除爭議區位,進而保持生態環境功能與確保養殖收益...以確認未來太陽光電設置可能影響面向及程度,提出因應對策,以降低或避免可能影響;並於開發案場前,與利害關係人充分溝通,緩解各界疑慮,加速太陽光電推動及有效率佈建,促使綠能發展,以達成能源轉型目標。」。政府與民間團體經過兩年的摸索,慢慢建構了如圖二的流程。

圖二、環社檢核機制流程圖 (圖片來源:環境與社會檢核-議題辨認操作手冊(110年9月版))
圖二、環社檢核機制流程圖 (圖片來源:環境與社會檢核-議題辨認操作手冊(110年9月版))

圖三、議題辨認工作項目流程圖 (圖片來源:環境與社會檢核-議題辨認操作手冊(110年9月版))
圖三、議題辨認工作項目流程圖 (圖片來源:環境與社會檢核-議題辨認操作手冊(110年9月版))

由上兩圖可知,漁電共生環社檢核機制大致上可分為「選址與分類」(圖資套疊篩選、議題辨認)、「評估」(環境友善措施或因應對策)、「追蹤管理」三大階段。並且在選址與分類的議題辨認階段,就納入當地居民的參與機制(協作圈)。就具體個案而言,目前經濟部能源局已完成台南市學甲區的議題辨認,並繪製漁電共生分區結果圖(圖四)、漁電共生環境及社經議題辨認圖(圖五)。正在進行的則是彰化縣福興鄉及芳苑鄉養殖漁業漁電共生的議題辨認,希望引導光電廠商前往正確的地點設置太陽光電。

圖四、臺南市學甲區漁電共生分區結果圖 (修) (圖片來源:臺南市學甲區漁電共生環社檢核議題辨認報告(公開版))
圖四、臺南市學甲區漁電共生分區結果圖 (修) (圖片來源:臺南市學甲區漁電共生環社檢核議題辨認報告(公開版))

圖五、臺南市學甲區漁電共生環境及社經議題辨認圖 (圖片來源:臺南市學甲區漁電共生環社檢核議題辨認報告(公開版))
圖五、臺南市學甲區漁電共生環境及社經議題辨認圖 (圖片來源:臺南市學甲區漁電共生環社檢核議題辨認報告(公開版))

環社檢核之概念良善,實際運作約兩年時間,除了已產出豐碩的議題辨認結果以及可能適切光電發展的區位,並且在無意之間嘗試落實環評的理想概念之一:讓實際掌管核發「開發許可」的目的事業主管機關,先內部審查環境衝擊與因應對策,再交由環保署審查提出專業的環評建議,作為目的事業主管機關核發「開發許可」之參考資料,而非把開發許可否准的最終責任全部丟給環保署。筆者認為,這是政府推動環社檢核時未曾料想到的客觀良性發展。

但環社檢核的概念,要如何鑲嵌並落實於既有法律制度內?如何避免與現行計畫法制及環評法制疊床架屋?又如何賦予財產權受到影響的人民或廠商救濟的機會?乃是吾人必須進一步關注的重點。


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