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藻礁公投之公民審議—漫談第三天然氣接收站被缺席的法定程序

(圖片來源:http://algalreef.weebly.com/2016040636261593429930977.html)
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【張譽尹╱永信法律事務所合夥律師】

※如欲轉載本文,請與北美智權報聯絡

2021年12月18日,即將舉辦我國首次「未與公職人員選舉共同舉辦之公民投票」,共有四案,即「反萊豬」、「公投綁大選」、「核四重啟」、「護藻礁」四項公投。全民第一次可以聚焦討論政府政策,對事投票,意義重大。

四項公投當中的「護藻礁」公投,為公民潘忠政所領銜發起。公投主文為:「您是否同意中油第三天然氣接收站遷離桃園大潭藻礁海岸及海域?(即北起觀音溪出海口,南至新屋溪出海口之海岸,及由上述海岸最低潮線往外平行延伸五公里之海域)」。依中選會於2021年5月14日第558次委員會議審議查對結果,該項公投在連署階段即創下704,397連署人次、符合規定人數則為643,371人,均為歷次公投的最高紀錄,引起社會極大的討論。

由於藻礁公投涉及藻礁棲地保育、漁業資源、能源轉型、中油第三天然氣接收站(下稱「三接」)之設置是否遵循法定程序等多重議題,在事實與價值判斷交錯之下,人民不易理解其梗概。甚至政府於2021年5月3日以「再外推方案」回應,希望人民對此項公投投下反對票。但究竟人民應如何選擇,投下神聖一票?本文擬從三接涉及「文化資產保存法」及「野生動物保育法」兩個面向,漫談三接開發案應遵循卻「被缺席」的法定程序。

三接開發案最早係由東帝士集團聯合中華開發等公司組成東鼎液化瓦斯興業股份有限公司(下稱東鼎公司),擬選址桃園觀塘地區興建北部天然氣接收站。三接觀塘工業區於1999年4月通過環評審查;三接觀塘工業港於2000年3月通過環評審查。但因東帝士集團爆發財務危機與陳由豪掏空弊案,開發暫時停止。

105年中油決定併購東鼎公司,自行開發三接。但因工業港未曾動工,加上工業區預定基地發現藻礁生態系及一級保育類野生動物柴山多杯孔珊瑚的珍貴生態保育價值,因此中油依環評法規定提出「觀塘工業專用港現況差異分析及對策檢討暨環境影響差異分析報告」暨「觀塘工業區藻礁生態系因應對策暨環差分析報告」送環保署審查,並於2018年10月8日在一片爭議聲中獲審查通過。

但在這片爭議聲當中,其實三接開發尚有兩個法定程序,一直沒有獲得社會相應的關注。一個是文化資產保存法(下稱文資法)關於自然保留區、自然地景、自然紀念物之審議、劃設及指定程序;另一個則是野生動物保育法(下稱野動法)關於野生動物保護區的程序。

環保團體在2008年5月9日,即已依文資法第77條、第86條第1項規定,向農委會申請指定桃園觀音藻礁為自然保留區暨指定藻礁為自然紀念物。農委會固然在4個月後,作成「列冊追蹤」的決定,但嗣後即未再有進一步依法審查。

環團於2012年4月24日、2016年8月17日,依文資法要求主管機關將桃園27公里藻礁劃為自然保留區並指定為自然紀念物;復於2016年11月22日、2017年6月23日、2017年6月27日、2017年10月6日,陸續不斷向農委會、桃園市政府提報藻礁為自然地景、自然紀念物、請願劃設野生動物保護區。但在上述申請、提報、請願的過程當中,環保團體面對的卻是政府一篇又一篇的官樣文章,就是沒有任何機關依法啟動實質審議。

2016年8月19日,桃園市政府函覆稱:已委託中央大學進行桃園藻礁劃設為自然地景之可行性評估,待完成評估後,即進入法定審查程序。

2017年5月9日,農委會函覆稱,待桃園市政府委託之中央大學評估報告結果如認確有保育之必要,將促請桃園市政府依野生動物保育法、文化資產保存法、溼地保育法、海岸管理法等相關合適之法令,盡速完成相關保護區之規劃。

但2017年8月3日,桃市府函覆認為,藻礁具有數千年歷史,具有國家級地景典範,而藻礁土地牽涉經濟部、臺電、中油之重大能源建設開發案,涉及之法規有區域計畫法、溼地法、海岸管理法、野生動物保育法等法規,需農委會跨部會協調、統一見解,因而請農委會辦理審議劃定大潭藻礁為國定自然地景或自然紀念物。

這份函文,開始了中央與地方機關互踢皮球、研究再研究的冗長過程。

2017年8月22日,農委會函覆認為,文資法關於中央與地方主管機關事務分配,應遵循地方優先原則,且大潭藻礁分佈於桃市府管轄境內,又受到開發的威脅,應由桃市府優先審議指定。至於有關於農委會與經濟部跨部會協調之部分,仍得由桃市府將指定範圍對重大能源政策及國家重要開發建設之影響與利弊納入說明,供審議是否應予指定之審酌參據。農委會毫不保留地將責任推回桃園市政府。

由於立法委員陳學聖的監督,農委會於2017年12月18日函覆表示,將啟動大潭藻礁海岸生態之科學調查研究,作為後續規劃生態保護區之基礎資料。農委會認為,大潭藻礁應予保護並無疑義,但桃園市政府委託中央大學調查藻礁之研究報告尚未提供予農委會,農委會自己也要做研究並檢視桃市府的研究成果,以補充不足之部分,究竟要採取自然地景(文資法)或野生動物保護區(野動法)進行保護,將俟各研究成果完成後再與桃市府評估適切之保護方案。

2018年2月21日,桃市府函覆稱,是否劃設野生動物保護區重要棲息環境,係屬劃定野生動物保護區之前置作業。桃市府委託中央大學調查之桃園地區海岸礁體分布調查,並未涵蓋生態系、物種等生態調查資料,農委會將啟動的生態調查,是年度最新且係專門針對該區域之研究,應以該調查資料為主要之參考依據。考量藻礁具有超過7500年歷史,其資源具有特殊性及珍貴性,需將保護層級提升至國定。且環保團體除依文資法提報自然地景、自然紀念物之外,亦請願劃定野生動物保護區,請農委會辦理調查有具體結論後,統一考量保育措施,再次列冊追蹤、逕行劃定國定自然地景、自然紀念物及公告野生動物重要棲息環境及野生動物保護區之事宜。

農委會委託中央研究院之研究報告建議,將桃園市政府2014年7月7日公告之「觀新藻礁生態系野生動物保護區」擴大為「南桃園藻礁生態系野生動物保護區」,並將保育核心區往北延伸到大潭G1的北界。

(圖片來源:農委會林務局107年度計畫成果:「107農再-2.2.6-1.1-林-001-01(Z) 「藻」回南桃園的里山海: 南桃園藻礁水圈環境生態對社區生活產業的影響」)
(圖片來源:農委會林務局107年度計畫成果:「107農再-2.2.6-1.1-林-001-01(Z) 「藻」回南桃園的里山海: 南桃園藻礁水圈環境生態對社區生活產業的影響」)

但是,即便農委會委託中央研究院之研究報告出爐,結論如此之明確,政府仍然毫無具體作為。2018年4月28日海洋委員會成立後,2018年12月17日農委會函海洋委員會認為,海委會應職掌海洋自然地景、海洋自然紀念物等業務範疇。因此將環保團體申請桃園海岸藻礁海洋生態指定暨暫定自然地景案件,移轉海委會辦理。2020年4月21日,海洋委員會才公告:文化資產保存法涉及海域自然地景及自然紀念物之業務,由農委會於2019年12月31日完成移交海洋委員會辦理。

令人費解的是,從中央的農委員、海洋委員會;到地方的桃園市政府以及所委託的研究報告,每一個都肯定藻礁保育的價值,但卻互踢皮球。「研究再研究,一切照舊」,迄今我們仍然看不到農委會、海洋委員會、桃園市政府依文資法或野動法進行任何一場關於自然地景、自然保留區、自然紀念物或野生動物保護區之審議會議。

從上述過程,大致上就可以窺見為何政府無法透過既有的法律程序取得此一重大開發案的社會正當性,最終引發人民以公投訴諸全民要求複決此一重要政策。

三接涉及到藻礁棲地保育、漁場育幼永續資源、能源轉型等多重議題與價值,政府與受該政策影響的人民,在複雜多變或不足的資訊之下,面對未來,本不易做出完全精準的預測。此時,對於每一項法律程序的遵守,毋寧是確保施政能兼顧所有價值與利害的最佳途徑。三接開發的環評爭議已然不斷,能源轉型當中關於「節電與抑制用電成長」的面向,政府似乎又已全面棄守,在此情況下,政府對於藻礁保育的價值,又不依文資法與野動法之規定啟動審議程序,導致三接開發政策,只見開發價值,不見政府依法重視生態保育價值,無怪乎人民最終選擇走向公投一途。


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