美國印太戰略正排擠一帶一路倡議

圖1:中國的一帶一路遍布整個歐亞大陸 (圖片來源:https://commons.wikimedia.org/wiki/File:One-belt-one-road.svg)
圖1:中國的一帶一路遍布整個歐亞大陸 (圖片來源:https://commons.wikimedia.org/wiki/File:One-belt-one-road.svg)

【林士清/北京清華大學公共管理學院博士生】

「絲綢之路經濟帶」和「21世紀海上絲綢之路」結合下的一帶一路倡議,近因美中貿易戰的激化、地緣政治風險的上升、中國大陸內部債務攀高的因素驅使下,致使一帶一路倡議的政策績效備受考驗,甚至無從衡量。由於外部環境下在印太戰略的橫空出世下,由美國、日本、澳洲及印度等國的戰略聯盟形成,一帶一路有鑒於中國的內外情況在過去數年間出現極大的轉變,是否面臨大規模的縮水或甚至可能無疾而終?對衡量中國崛起是極具衡量意義的事件。

一帶一路(The Belt and Road Initiative,B&R)泛指「絲綢之路經濟帶」和「21世紀海上絲綢之路」,該倡議將覆蓋26個國家及地區44億人口,堪稱全世界最長的經濟走廊。按照北京的戰略構想,一帶一路並非是一個實驗和機制,而是一套合作發展的理念和倡議,仰賴中國與一帶一路沿線國家既有的雙邊及多邊機制,借助既有的區域合作平台。不過,中國大陸龐大的債務也給一帶一路沿線經濟體帶來沉重負擔,而印太戰略的橫空出世,也讓一帶一路備受擠壓淪為模糊的口號。

一帶一路陷入地緣政治的風險

筆者近期觀察北京高調倡議的「一帶一路」,因受地緣政治的風險、美中貿易戰激化、國內債務問題嚴重等三重影響,頗有聲勢衰弱的現象,中國大陸學界習慣將一帶一路稱為帶路倡議。然而,帶路倡議究竟要把人民幣灑向何方?要灑多少?有多少收益?從未經過有經驗或可驗證的成本效益分析。例如,北京最近批核一筆25億美元的貸款給予巴基斯坦,作為北京的巴鐵,竟然要求的貸款高達60億美元,雙方隨即針對這個勒索舉動進行討價還價而被印度媒體大幅報導,此一錙銖必較的舉動顯現北京的對外援助,已非是一擲千金且面不改色。

美籍華裔的中國問題專家裴敏欣也在媒體上撰文,直指一帶一路有鑒於中國的內外情況在過去數年間出現極大的轉變,將無可避免面臨大規模的縮水或甚至可能無疾而終。事實上,一帶一路沿線國家的投資碰壁之新聞案例不少,緬甸當局與北京關係微妙,原先中國中斷的中資水壩項目將不會復工,緬甸政府恐怕觀察到美中貿易戰的嚴峻及力挺東協集團的中立政策;位於印度洋馬爾地夫正與北京重新商討30億美元的債務,而馬爾地夫 GDP三分之二的債務是因為興建帶路工程而向中國借貸的,過高的GDP債務引發內部強烈的政爭;馬來西亞因馬哈迪重新上任首相否決中國高鐵在當地的興建,此舉對中國高鐵外交輸出的傷害慎重。

半路殺出攔路虎:印太戰略的橫空出世

「倡議」(Initiative)與「戰略」(strategy)在英文是不同的概念,倡議較為軟性,而戰略較為硬性;在國際關係研究上,倡議概念意涵廣、戰略實務操作性強。筆者認知上喜歡這樣的比喻:倡議是講狼來了,戰略是狼真的來了。北京提出的「一帶一路」亦面臨此類困擾,北京三令五申指出一帶一路,是指絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的結合,不是硬性的戰略,而是軟性的倡議。外交部和商務部甚至還提出一帶一路的標準英譯。不過,美國結合亞太盟國及印度的印太戰略,正對一帶一路的實施上產生嚴重的擠壓,美中貿易戰更是摧毀以中國為核心的貿易網絡。

北京是否要強化一帶一路的實施路徑,必須考慮到美中關係的發展,因為美中關係對周邊形勢的影響可謂全方位。2018年是美國「印太戰略」落地實施的一年,印太戰略在經濟上引導美國與盟國為印太地區基礎設施建設提供透明的、可替代性的民間投資,在安全上維護基於規則的地區安全秩序,促進印太地區的海上安全合作,起至美國、日本、印度、澳洲的印太地區包圍網,對海上絲綢之路形成制約,另外還有俄羅斯在地緣政治上的牽制。除非美中關係得到改善,否則北京很難在此區域政經上有所突破。

美、日、印、澳四國對中國的包圍態勢明顯

印太戰略的意圖明顯,不僅牽引著周邊國家相應地調整對中國的政策,更有可能擠壓北京「一帶一路」倡議的實施。俄中關係穩定,一帶一路倡議與俄羅斯提出的「歐亞經濟聯盟」對接順利推進;而近來澳洲當局反中情節蔓延,澳洲全面壓寶印太戰略;日本在參與印太戰略的同時,出於國內經濟界的壓力,不願意將中日合作置於一帶一路框架內;印度對印太戰略的態度較為矛盾,強調印太構想應是包容的而非戰略的,而非是針對某一國家的同盟體系,但印度與美國攜手制約中國的外交戰略是清晰的。

東協國家反應審慎,並未在美中之間選邊站,避免激化亞太地區昇華充滿對抗的環境,東協成員具有更多的戰略自主性,主要是希望加強東協的中心地位以應對地區局勢的變化。然而,去年APEC峰會讓南太平洋地區成為熱點,美國和澳洲則頻頻出手,通過增加整體援助資金,以及確立具體援助項目強化對南太平洋國家的影響力,讓北京非常氣憤。美中貿易戰讓雙方逐漸走入新冷戰的邊緣,北京對印太戰略的恐懼在於針對性太強烈,印太戰略試圖在安全與經濟領域雙管齊下,美日澳印合力為地區國家提供可替代性的基礎設施建設資金,將會壓縮北京的經濟外交的空間,四國呈現的戰略同盟包圍中國的態勢顯著。

小結:一帶一路倡議為何績效不彰?

中國大陸的經濟總量雖然位居全球第二,但整體發展階段仍屬「開發中國家」,能否透過地緣政治經濟的蹺蹺板來玩大國政治?仍猶待考驗。事實上,固然「絲綢之路經濟帶」和「21世紀海上絲綢之路」在主觀上理想宏大,但客觀上不利因素甚多,筆者自2014年觀察一帶一路倡議的演變,可歸納出五大因素:

  1. 一帶一路倡議的政策目標太過理想,缺乏明確衡量的標準,充其量僅為模糊的口號,國營企業佈局一帶一路沿線國家都是摸著石子過河,缺乏跨國團隊的顧問機制;
  2. 一帶一路倡議太想畢其功於一役,政策規劃單位不積極思考建構優先順序,有限的政策資源填不滿偌大的政策倡議,政府財政盈餘之可以填補美夢,但財政後勤支援不足時便破綻百出;
  3. 一帶一路倡議太過執著「數大便是美」,一出手動輒上千億人民幣的資金,不顧自身能否負擔財源,也完全不顧及一帶一路沿線國家的觀感,朝貢體系的歷史痕跡依然抹之不去;
  4. 缺乏監督機制,一帶一路倡議的政策項目缺乏實驗和比較,有時因領導人的講話和批示讓政策執行太過教條,商務團隊和駐外人員沒有政策創新的勇氣,導致墨守成規;
  5. 資訊蒐集報喜不報憂,導致實際執行的組織人員不能從失敗經驗中加以學習,亦不做前瞻性思考,也未能及時發現自身的能力缺陷且盲目追從。

因此,即使外在環境若無印太戰略的擠壓,一帶一路倡議因內部因素的影響也遲早原形畢露。


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