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唯恐失去美國市場:美墨加貿易協定(USMCA)不能說的秘密

2018-11-15 12:00北美智權報

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【林士清/北京清華大學公共管理學院博士生】

「北美自由貿易協議」(NAFTA)常被自由主義學派譽為國際經貿協定的經典。然而,在川普為挽救美國藍領工作機會的施壓下,加拿大與墨西哥唯恐失去美國市場的政治風險,NAFTA於2017年8月重啟談判,最終演變成新版的「美墨加貿易協定」(USMCA),加拿大與墨西哥幾乎被迫簽下城下之盟。觀察新版USMCA協議的「毒丸條款」似乎也外溢到歐盟、日本與美國的經貿談判,北京是否有能力阻止美國將毒丸條款帶向北美自由貿易區以外的地區,尤其在美中貿易戰如火如荼之際,確實也耐人尋味。

美國總統川普自2016年上任後,毫無保留地推翻「北美自由貿易協議」(NAFTA),唯恐失去美國市場的驅使下,給予墨西哥及加拿大相當大的經貿談判壓力,三方因此重啟經貿協議談判。因正值墨西哥總統大選結果出爐,且美國正歷經年底國會議員期中大選,加拿大亦面臨明年國會改選等政治因素的發酵,經各方協商人員彼此縱橫裨益,終於達成送交國會通過的版本。,新的貿易協定命名為「美國-墨西哥-加拿大貿易協定」(USMCA),具有24年歷史的北美自由貿易架構終獲延續。

相較於停滯不前的歐盟或東協,兩岸廠商經營北美市場的環境較為單純,美國、加拿大及墨西哥的產業型態在垂直分工仍重於水平競爭,意識形態差距及歷史恩怨不若歐盟及東協內部成員激烈,北美自由貿易畢竟是最富庶的國家與發展中國家所共同建立的經濟集團,拋下政治成見而重新上路的USMCA,其重要性不可言喻。川普信誓旦旦地向國內選民誇耀成就,兌現不讓美國製造業流失更多工作機會的政見,但新版USMCA對加拿大及墨西哥而言,卻確有濃厚的城下之盟意味,當中的毒丸條款(poison pill)是否外溢到美國與歐盟、日本的貿易談判,讓全球主要經濟體陷入選擇抱緊美國市場,抑或放棄中國市場的兩難。

(圖片來源:Wikimedia Commons)
(圖片來源:Wikimedia Commons)
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川普為何要改造被視為典範的NAFTA?

自上世紀70年代陸續面臨石油危機始,美國在國際貿易上歷經一段失落,加上日本經濟強盛,在全世界攻城掠地,而歐洲經濟一體化的整合步驟加快,蘇聯及東歐陷入政治動盪。客觀世界的轉變瞬息萬變,使美國與加拿大在國際經貿的競爭優勢相對減弱,迫使雙方都進一步意識到強化雙邊經濟貿易關係,建立美加自由貿易區的設想。時任美國總統雷根更大膽,積極倡議包括美國、加拿大、墨西哥及加勒比海諸國等「北美共同市場」的設想。至1989年美加自由貿易協定正式生效,經柯林頓總統任期極大力鼓吹之下加入墨西哥,三方必須遵守NAFTA協定的原則,諸如國民待遇、最惠國待遇、及程序上的透明化等來實現其宗旨,藉以消除貿易障礙。

NAFTA不僅是全球範圍最大的自由貿易區,亦為自由主義論者談及多邊經貿協議的典範,使美、墨兩國從水火不容的敵對立場,轉為經濟互賴的貿易夥伴,可謂功不可沒。不過,川普在競選角逐總統大位之時,就曾多次重炮抨擊柯林頓夫婦所主導的NAFTA是一大災難,讓美國損失好幾百萬個就業機會,其中多數都被墨西哥搶走,光是2016年,美國對墨西哥的貿易逆差就高達620億美元,川普無法接受多邊貿易協議對美國所產生的結構性制約,試圖扭轉美國藍領階層在NAFTA下所蒙受的損失。

川普早在競選期間便鑿鑿要改造NAFTA,終讓NAFTA迫於2017年8月重啟談判,協議關鍵有三:首先,北美生產的汽車零部件比例從舊版的62.5%上升至75%;第二,為了遏制車企將就業機會轉向墨西哥,40-45%的汽車零部件的時薪調升為16美元的工人生產;最後,每6年評估一次協議,並可根據評估結果,可將協議期限延長16年。關於北美自由貿易協議的爭論,贊成者視為國家間經濟合作的最佳典範;反對者質疑北美自由貿易區的成效有限,且伴隨失業率上升、貧窮人口增加及環境污染惡化等負面影響。

加拿大、墨西哥被迫簽下城下之盟

「美墨加貿易協定」(USMCA)未達成協議之前,川普信誓旦旦地砲轟加拿大不從協議的下場,甚至拒絕與加拿大總理杜魯道在聯合國會晤,川普還以老帥的姿態,劍拔弩張地公開羞辱這位少不更事的帥哥總理,加拿大的輿論對「美國將拋棄加拿大,並單獨與墨西哥達成協議」等云云抱持擔憂,果然成為加拿大內部的政治矛盾。因美國旋即面對11月份期中選舉,川普想將貿易戰成果呈現給選民化為共和黨勝選氣勢,加拿大總理杜魯道也面臨明年國會改選,不想被加國在野黨及媒體批評為太軟弱,於是美國與加拿大突然握手言和,加拿大唯恐失去美國市場,被迫簽下城下之盟,成為不能說的秘密。事實上,加拿大對美外貿依存度超過75%,但在談判實力中毫無優勢可言,對美國難以展現出有效的反制措施,只能被予取予求,日後歐盟、日本或其他開發中國家與美國談判,都會面臨動輒失去美國市場的風險。

唯恐失去美國市場,向來是美方掌握對外經貿談判的優勢,墨西哥向來與美國經常在經貿談判上水火不容,然本次USMCA美墨雙方針對勞工、產業及邊境貿易能快速達成協議,主要乃墨國勝選的左翼政黨或失去政權的右翼政黨,皆瞭解失去美國市場帶來的政治風險。檢視此次美加經貿談判過程,川普政府在越接近談判終點時,就越密集地釋放對加拿大加徵高額汽車關稅的言論,意在恐嚇媒體和金融投資者,藉此強化加拿大內部的憂慮,再利用這種社會壓力,施壓加拿大政府的談判團隊。尤甚,川普特別著重爭取加拿大在農業和汽車工業上的讓步,藉以顯示出川普極為重視這兩個產業的分量,凝聚共和黨在農業州及汽車州的勝選氣勢。

新版USMCA的毒丸條款

根據USMCA第32.10條款,三方中倘若一個國家若與「非市場經濟國家」簽署貿易協定,另外兩國可在6個月內自由退出並簽署雙邊協議,美國商務部長羅斯稱此條款為「毒丸條款」(poison pill),是美國常見的抵禦惡意收購措施,目的是讓惡意併購者如吞下毒丸般,需付出極大代價知難而退。未來可能會複製到美國與日本、歐盟等其它國家和地區達成的貿易協定中。儘管該條款沒有點名中國,但是普遍認為是「排中」的毒丸條款,因為美國在世界貿易組織(WTO)仍拒絕承認中國大陸是市場經濟。

毒丸條款恐有違背WTO有關非歧視原則之虞,事實上也干涉國家主權的自主原則,加拿大與墨西哥簽署USMCA之際,亦受到兩國國內輿論的壓力,尤其中國大陸分別是加拿大、墨西哥的第二大和第四大出口市場,兩國家雖唯恐失去美國市場,但也不太可能主動放棄中國市場,只要中國大陸市場逐漸擴大,打破毒丸條款的政治博弈也隨著美中貿易大戰而開展。然而,美國與日本及歐洲聯盟(EU)的談判目前處於初期階段,彼此為了降低關稅與監管壁壘,並試圖減少美國在汽車和其他商品的巨額貿易逆差。倘若歐盟和日本與美國簽署類似USMCA的條款,表示他們和華府立場完全一致,試圖向全球第二大經濟體施加壓力,要求對全球重大經濟環境作出改變。尤甚,評估北京現階段的外交博弈能力,是否有能力阻止美國將毒丸條款帶向北美自由貿易區以外的地區,確實也耐人尋味。

筆者觀察此次美國與加拿大的貿易談判,川普主導之下對加拿大提出了非常苛刻的條件,迫使談判不得不數次終止,總理杜魯道深怕加拿大經濟受到重大衝擊,成為明年國會改選被在野黨攻擊的箭靶。事實上,此招頗為類似美國目前對中國大陸貿易戰的玩法,將雙邊的經貿摩差昇華為對方國內政治問題,唯恐失去美國市場的憂慮瀰漫,讓貿易談判對手內部的壓力鍋越來越大,最後逼迫簽下讓美國貿易談判團隊滿意的城下之盟,遂行美國單邊主義主導下的國際霸權。


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