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評析國務院機構改革方案:組織改革還未走向盡頭

2018-04-09 08:42北美智權報

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【林士清/台灣經濟研究院助理研究員】

最近中國大陸除了沸沸揚揚的憲法修正案及刪除國家主席任期限制外,另一個輿論焦點乃「國務院機構改革方案」。根據全國人大會議審議通過的方案,機構改革之後的國務院正部級機構減少8個,副部級機構減少7個;自然資源部合併了8個部門的職責,生態環境部亦合併了8個部門的職責,顯示隨著大陸的發展戰略由高速發展轉向協調發展,環境治理成為本次國務院機構改革的核心。然而,以黨領政,乃深入中國大陸政治骨髓的特質,如何評價歷次國務院機構改革?機構改革是走向正循環還是負循環?本文以「組際」與「員額」的觀點作為評析國務院機構改革的重點,發現組織改革似乎沒有終點,每次雷厲風行之後未必能一竿見影。

中國大陸所謂的「政治改革」,並非從憲政的角度來徹底檢討人民與政府的關係,抑或如何依據憲政限縮政府權力,而是增減政府機構權力的「行政改革」,但歷次的行政改革和機構改革都牽涉到敏感的政治問題。

當80年代新右派經濟學及主張民營化風潮興起,OECD各國無不開啟政府改造與職能轉變的議程設定,尤其倡導以「新公共管理」(NPM)作為經濟效率核心,以管理控制為治理取向;中國大陸也後續加入政府改造的行列,自1979年改革開放實施國務院組織的機構改革。但環顧多方機構改革之文獻,學界對國務院改革的文獻較偏向傳統政治研究取向之「制度」、「法規」、「理念」之靜態研究,較少以實證研究方法進行個案分析,國務院機構改革向來是手段,要積極符合中國共產黨永遠領政之目的。

國家主席任期不受限制、但國務院總理任期受限制

國務院在中國大陸屬最高國家權力機關,全國人民代表大會的執行機關,也是最高國家行政機關。國務院總理由中國大陸國家主席提名,全國人民代表大會決定,再由國家主席根據全國人大的決定任免,每屆國務院任期5年,與全國人大相同;總理、副總理、國務委員連續任職不得超過兩屆。換言之,按照目前中國大陸憲法修訂版本,習近平的國家主席任期已不受任期限制,但李克強的國務院總理任職卻不能超過兩屆;中國大陸政治領導體制的特殊性不適合用傳統政治學的總統制、內閣制或雙首長制來比擬。此外,依照中國大陸對國務院機構改革的定義,定性於過去政府機構改革已經得顯著的基礎上進行。大體而言,政府機構變革的總體格局保持相對穩定,集中力量解決政府管理體制中影響改革和發展的問題,重點放在如何藉由政府改革來持續推展經濟成長,再透過經濟發展來轉變政府職能,以便為促進改革開放提供制度化的保障。

中國改革開放30年來,業已歷經7次行政管理體制改革方案,檢視2018年國務院機構改革方案的規劃:組建自然資源部(合併國土資源部、國家海洋局、國家測繪地理信息局、組建生態環境部(合併環境保護部)、組建農業農村部(合併農業部)、組建文化和旅遊部(合併文化部、國家旅遊局)、組建國家衛生健康委員會(合併國家衛生和計畫生育委員會。不再設立國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組辦公室)、組建退役軍人事務部、組建應急管理部(合併國家安全生產監督管理總局)、組建科學技術部、組建司法部(國務院法制辦公室)、優化水利部職責(合併國務院三峽工程建設委員會及其辦公室、國務院南水北調工程建設委員會及其辦公室)、優化審計署職責(不再設立國有重點大型企業監事會)、監察部併入新組建的國家監察委員會(不再保留監察部、國家預防腐敗局)。除國務院辦公廳外,國務院設置組成部門26個。整體而言,自改革開放之後,歷次的機構改革確實讓國務院整體部門數目趨於下降。

環顧歷次國務院機構的背景與成效

改革開放以來,中國分別在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年進行了7次規模較大的政府機構改革。1982年以來的中國大陸幾次政府機構改革實踐,積累了一些寶貴的經驗:堅持以適應社會主義市場經濟體制為改革目標,把轉變政府職能作為機構改革的關鍵;堅持精簡、統一、效能的原則,將精兵簡政和優化政府組織結構作為機構改革的重要任務;堅持機構改革與幹部人事制度改革相結合,優化幹部隊伍結構;堅持統一領導,分級負責,分步實施,從實際出發,因地制宜地進行改革。不過,最大的教訓在於忽視了政府的社會管理與其他公共服務職能。

2003年的政府機構改革是一個轉捩點,因為中國將面臨加入WTO後的政經體制的調整。往後的政府機構改革,以「科學發展觀」為價值導向,以建設「服務型政府」為目的,目標為全面促進經濟建設、政治建設、文化建設及社會建設,以全面履行政府的社會經濟職能為基本途徑。中國共產黨的十七大報告中提出,「加快行政管理體制改革、建設服務型政府」。2003年以前的改革開放時期,政府既創造環境,又直接創造財富;新的時代發展對政府提出的新要求是,「政府創造環境,人民創造財富」,機構改革之目的乃配合經濟發展的步驟。

2008年3月11日,十一屆全國人大一次會議聽取了國務委員兼國務院秘書長華建敏關於國務院機構改革方案的說明。這次國務院機構改革的主要任務為圍繞轉變政府職能和理順部門職責關係、探索實行職能有機統一的大部門體制、合理配置宏觀調控部門職能、加強能源環境管理機構、整合完善工業和資訊化及交通運輸行業管理體制,及以改善民生為重點,加強與整合社會管理和公共服務部門。2013年兩會期間將國務院組成部門從27個部減至25個部,減少4個正部級機構,主要內容有裁撤鐵道部、重組國家海洋局、合併新聞出版總署及廣電總局、合併衛生部及人口計生委等,輿論認為這些調整的理想目標是要做到簡政放權、政企分開、減少政府對市場及社會的干預。


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