淺談數位網路時代與創新的媒體管制思維
由於媒體科技迅速進展，造成媒體匯流的情況，使不同媒體間的籓籬不再明顯。年輕的族群收視行為的轉變，使得智能手機或平板電腦接受視聽節目的人數不斷增加。雖然傳統的電視收訊仍然是接受視聽節目主要方式，但是媒體匯流的現象也造成網路媒體之崛起，而衝擊全球媒體管制政策。本文將以歐盟為例，介紹2015年之後，對應媒體匯流現象，歐盟立法機構修正視聽媒體服務政策，另外司法機關對於法律適用亦有新的詮釋。
依據歐洲議會所提供資料，2014年歐盟的OTT電視的媒體服務達2500家，2015年28個歐盟會員國整個市場收益達到25億歐元。線上媒體服務消費市場的激增，以及收視行為的轉變，衍生二個重要問題，引發歐洲議會之關注：
- 保護未成年免於有害之內容；
- 不同平台間管制之平衡性。
首先有關未成年之保護。由於數據資料顯示 ，是未成年人最早的網路活動之一即是觀看視頻。這種轉變，使歐盟面臨在電視和視頻管制面臨監管的複雜困境，例如如何在保護未成年人免於有害內容，以及禁止煽動仇恨內容管制，同時還能確保言論自由之保障。
其次，有關媒體管制不平衡方面，由於既有法規架構，係考量對於消費者之影響，以及管制之必要性，因此對於不同的媒體平台，包括傳統媒體、隨選視頻、以及使用者生成內容平台（User Generated Contents, UGC），目前受到不同規定的管制，以及不同程度消費者保護規定之限制。因此產生新媒體應如何管制的問題？或是否適用現有媒體管制法規等問題。又當傳統媒體涉足網路視聽服務之提供，又應如何管制?以及是否適用既有法規之問題。
媒體匯流的現象雖然帶來新的商機，但同時對於傳統媒體的經營模式構成挑戰。傳統媒體產業為因應匯流現象，正在持續轉型中，以確保其市場地位。事實上，這些將經營視角擴大的傳統媒體公司正與新型態OTT視訊服務提供者，或是視頻分享平台提供者，都在競爭相同消費者，然而不論是OTT視訊服務或是UGC分享平台相較於傳統媒體往往受到較少的規範，而引發管制公平性的問題。
歐盟執委員會為了解決以上不同平台間管制上差異，以及保障未成年之收視。因此，在2016年5月25日，提出視聽媒體服務指令修正案，以保障公平的競爭環境，並因應市場、消費型態和經濟環境與技術變革，確保歐盟數位單一市場戰略之落實。
歐盟視聽媒體服務指令修正背景
1980年代由於廣播科技的發展，使得歐洲境內商業電視台陸續成立，並可以在其他國家撥放其節目。於是，為了制訂電視廣播監管最低共同規則之框架，因此歐盟於1989年訂立電視無國界指令（Television without frontiers，TVWF Directive (89/552/EEC)）。TVWF先後於1997年與2007年進行修正。1997年導入來源國原則（country of origin），即視聽節目僅需要符合產出來源國的法令，無須受到播放國家之限制。2007年則將隨選視頻（Video on Demand）之服務納入管制。2010年擴大電視無國界指令之範圍，並更名為歐盟視聽媒體服務指令（Audiovisual Media Services Directive, AVMSD）。
2010年制訂的視聽媒體服務指令，具備有以下幾個重要特點：（1）涵蓋全部視聽媒體服務的完整架構以減輕監管負擔的；（2）電視廣告規管的現代化，藉以改善視聽內容的融資；（3）鼓勵媒體服務提供者，盡到改善聽障人士媒體使用的義務。
2017年4月25日，歐洲議會文化與教育委員會投票修改歐盟視聽媒體服務指令，該修正案由歐盟執委會於2016年5月提出。本次修法提案的主要目標是在競爭力和消費者保護兩者之間取得平衡。旨在引入新的管制思維，同時針對那些原本強調只適用於電視管制限制已不合時宜的規定擴大其適用範圍，例如推廣歐洲電影、保護未成年人、更有效地處理仇恨言論等，應不只適用於電視平台，也應該適用於OTT視訊及使用者分享的平台。本次修正案，其主要修正部分包括以下四點：（1）改變商業通訊的限制，於上午7點到晚上11點期間，由每小時12分鐘播放時間的限制增加到每天20％之限制。（2）保護未成年人免於暴露於對其有「可能影響」內容之限制，此一限制不論是傳統的廣電平台和隨選視頻服務均應適用相同的規定；（3）歐洲作品保護應該擴大適用到隨選視頻服務，對於歐洲作品之保護至少應確保歐洲作品至少作品目錄的20％；（4）將視頻共享平台（VSP）納入AVMSD指令的範圍之內，以有效打擊仇恨言論和保護未成年人免遭有害內容之暴露。
目前歐洲理事會與議會正在對於修法提案審查，2017年5月理事會就以下事項有一致性的看法：
- 視聽媒體服務指令將擴大適用到社群媒體；
- 有關管轄權規定之簡化，合作程序應予加強。因此適當程度減輕管轄權舉證責任：未來目的地國家將不再需要證明廣播機構具有規避法規的「意圖」之證據，並可以參考實際具體情況加以判斷；
- 推廣歐洲作品亦適用於隨選視頻服務。
歐洲法院對於新媒體之詮釋--C-347/14 New Media Online GmbH
2015年後，歐盟開始正視媒體匯流的現象，除了啟動修正「視聽媒體服務指令」程序；以及因應媒體匯流現象，歐洲法院2015年10月25日'在C-347/14 New Media Online GmbH v Bundeskommunikationssenat（以下簡稱 New Media Online）案對於適用「視聽媒體服務指令」的視聽內容，有新的詮釋。
本案涉及知名的奧地利報頁出版商，其成立New Media Online網頁，並提供TirolerTageszeitung線上版本。這個網站有一個以「視頻」為標題的子網頁，該子網頁編輯了300多個不同長度的視頻（長短約在30秒到幾分鐘之間）。這些視頻涵蓋了各種主題。絕大多數的視聽內容可以獨立成立，並且與網站上提供的文字的材料無關。鑑於這些特點，奧地利監管機構Komm Austria將數位版報紙視頻部分，分類為隨選視頻媒體服務。出版商因而向奧地利法院，提出監管機關分類正確性之質疑，而法院針對分類問題，進而向歐洲法院提出兩個AVMSD指令的適用範圍之諮詢：
- 電子報紙子網頁中的視頻是否是AVMSD指令所規範之節目？
- 線上報紙網頁視頻服務主要目的為何？
針對第一個問題，短暫視頻是否可符合AVMSD指令對於「節目」之定義。歐洲法院雖然同意這種短片一般不會出現在電視。然而，AVMSD指令，對於節目的定義，並無時間長短的限制，因此並未限制短視頻不能被涵蓋在節目範圍內。歐洲法院進一步指出，奧地利出版商網站所提供的視頻，所針對的觀眾也是一般社會大眾，因此將可能對公眾有明顯的影響。所以，這樣的視頻片段與電視廣播的觀眾相同。歐洲法院在本案判決中指出短期播放新聞簡報、運動和娛樂的視頻，都可能因此被認為是AVMSD指令所規定「節目」的含義之內。
第二個問題，有關線上報紙網頁視頻服務提供主要目的為何？依據AVMSD指令規定，適用AVMSD指令必須評估服務提供之主要目的。歐洲法院並未直接回應奧地利法院這個問題，而是提供檢驗媒體服務之標準。歐洲法院認為AVMSD指令所要求服務目的之檢驗必須依照個案情況分析。不能僅因為網站係報業出版提供，就因此認定不符合AVMSD指令之適用，因為如此一來將可能給營運商一個藉口，可以利用多媒體性質以規避更嚴格的監管措施。
在本案歐洲法院明確表示，主要目的之檢驗與服務提供者進行的服務活動無關。相反地，主要目的的檢驗，應視視頻資料的形式和內容是否具有獨立於文本之內容。如果視頻與文本具有內在聯繫，且有互補性，則屬於平面媒體一部分，所以AVMSD指令之規範將不適用。
2015年10月25日歐洲法院針對二個問題作出決定後，同年12月奧地利法院作出該電子報紙網頁所提供的簡短視聽內容，有AVMSD指令之規範之適用。
結論
由於網路科技的進步，使媒體產業產生前所未有的變化和帶來無限量的數據，這些問題數據的流通已經擺脫國界的障礙，傳達給予實體社會廣大群眾。最終，這些虛擬世界的內容，因而反映真實物質世界中，因此必須受到真實世界法律的管制。網路功能挑戰傳統法律架構，世界各國的立法機關和司法機構均面臨相同問題-即網路服務是否適用既有法律之問題。筆者認為這些新的媒體現象的法律問題，需要有新的法律思維賦予新的法秩序，或需要新的法律文書架構新的法律基礎上，以保障消費者與競爭者之利益。由歐盟近年來不論在立法政策上或是司法判決上，都展現對於新媒體的內容管制之企圖心。另外，由立法考量的基礎，以及司法適用的過程中，亦可以發現對於當新媒體產生的社會影響性與傳統媒體相同時，則傳統與線上媒體管制區分，或有關線性或非線性之管制區分，已經無法合理化且不必要。這些新的法律思維值得我們借鏡。
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