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都更條例+危老條例=非常健全的都更制度?

2018-04-16 08:45理財周刊

【文.莊孟翰】

【理財周刊第920期】
【理財周刊第920期】
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─成敗關鍵在於法令制度+觀念宣導+務實態度

Q:為加速更新老舊房屋,保障人民居住安全,立法院於三月二十六日初審通過「都市更新條例修正草案」,當中新增多項規定,主要希望徹底解決過去幾個釘子戶案例所衍生的後遺症,包括文林苑及永春都更案造成的社會紛擾。本次修法立意明顯是為減少釘子戶的干擾,希望能夠在程序上提早解決問題,當中,包括針對不同意戶提出異議就強制辦理聽證會,政府保有代拆權,並可積極介入協調等,另外,主管機關認為可以「割出」方式讓都更程序照常進行。依據官方這樣的說法,都更看似往前跨一大步,想請教莊教授,新的都更條例修正草案是否真能成為治癒都更問題一帖靈藥?

A:事實上,就都更條例修正草案的內容,還是可以看出整體修法依舊不夠具體落實,主要緣於主導官員既沒有實務經驗,又不肯虛心採納建言,以至於都更修法淪為一言堂,也讓都更條例即便再次修法仍漏洞百出,讓小英政府上台迄今兩年,都更依舊窒礙難行。以下針對這次沒有突破與創新性的修法內容,提出十二點淺見,以供參考。

一、 中南部地區未因地制宜

中南部房價低、透天厝林立,空屋餘屋隨處可見,如何因地制宜才能全面推動,這可是一個大議題,惟主管機關卻依舊無法提出有效因應對策,導致都更條例如同天龍國法條,無法兼顧事實現況。

就去年第四季而言,全台三十年以上屋齡計三九七萬餘戶,雙北市約一二七萬戶,僅佔三二%,其他地區則占三分之二,不過中南部因為房價低,加上透天厝林立,推動都更若沒有因地制宜的因應對策,談何容易,因此,想要全面推動就必須把中南部變數列入考慮,才有可能制訂出一套更加完備的法令制度。

二、都更條例修法,釘子戶將會減少?

條例初審通過,內政部僅表示將會減少釘子戶問題,而未觸及「杜絕」的敏感字眼,可見這次修法依舊沒有大破大立,而無法如同新加坡說一不二的作法,當然無法杜絕釘子戶的問題,例如文林苑及永春案都是在執行過程提出行政救濟,以至於整個都更案停擺。因此,司法及行政應該要同步,攜手尋求杜絕的因應對策,而不是任由釘子戶予取予求,並且同樣戲碼不斷上演。日本與新加坡對於釘子戶的處理方式,頗值得參考。

三、「得」與「應」字差別很大

為強化都更動能,初審條文新增「政府主導都市更新」專章,明定各級主管機關「得」成立都市更新推動小組,督導、推動都更政策,與協調政府主導都更業務。其次,政府主導的都更案,免擬具事業概要,得依規定自行實施,或經公開評選,指定代為實施者。

上述條文當中「得」與「應」的語意實質差異頗大,「得」讓人感覺可有可無,如為「應」字,就有必須成立而較具強力推動意志,「得」字則顯得較為消極,這也顯示出政府單位尚未認清事實現況,而無法推出較積極的因應作為。

四、估價師選任方式

以往對於估價師的選任,都是從具備證照的合格估價師當中選聘,這次修法改成以公開、隨機方式抽籤遴選,而非由實施者自行選任。有關這一點,追本溯源,問題在於都更流程動輒七至八年,隨時都可能發生實施者易主情事,然估價報告書有效期間僅六個月,其間最大差別在於估價費用由誰支付。

過去因都更由建商出錢推動,也因此由建商選聘估價師,都更戶當然會擔心當中是否會出現利益勾結等不法情事,惟如就另一角度加以探討,在業必歸會情況下,既有估價師公會,又有實價登錄資訊可資參考,所謂不公正問題應可降至最低。如再就實務現況加以審視,估價差異大都是因景氣轉變所引起,因此,對於估價師選任方式的調整,只是降低都更戶的疑慮而已,實際上並沒有太大改變。

五、門檻提高,效率提升?

為增加事業概要的代表性及可行性,提出事業概要的門檻,由現行土地及合法建築物所有權人十分之一以上,提高為二分之一以上,並應經主管機關以合議制及公開方式審議核准;但若獲九成以上所有權人同意,則免擬具事業概要。

以往只要10%以上同意便可提出事業概要,這次修法則拉高門檻到50%,如達到九成則可直接進入事業計畫,不過就算跨越九成門檻,是否能就此形成公共利益,而達成少數服從多數的共識,則仍有待考驗。

六、「割出」依舊無濟於事

草案初審通過後,主管機關表示未來若有類似文林苑案件,只要把它「割出」都市更新計畫,其他同意戶仍可進行都更,不再像過去一樣看不到盡頭。以文林苑為例,該都更案審查時因部分不同意戶不願參與,已將南街與北街部分基地割出,如再將沒有建築線的不同意戶王家部分割出,真不知會是個什麼樣的規劃設計?至於房屋的價值又該從何評估?

按文林苑房價高峰時一坪約有一百萬元,不過因釘子戶一再抗爭而延誤時機,及至完工交屋約僅七、八十萬元,顯見這種割出的「眼不見為淨」的逃避現實作法,並不能真正解決問題。再如永春案割出後形成「U字型」規劃設計,價值如何,不言可喻。

七、政府介入協調功能有限

主管機關認為進入都更程序後,若碰到相關問題,需要政府機關介入,政府也能積極介入協調。過去有些都更案因為釘子戶而無法進行,未來有需要就由政府機關積極介入協調,釘子戶將會減少。

試想當初文林苑不也是有政府機關介入協調,卻始終沒有獲致圓滿結論,及至對簿公堂,法官還是會希望彼此進一步協調,惟並未達成共識而繼續纏訟。

另一方面,過去曾有都更處官員因執行公務而遭提起訴訟,即使該員已退休還得上法院,其因在於都更戶對於法令認知不同,動輒以「引用法令錯誤」提告,導致公務員依法辦事只會越來越保守,因此,雖然主管機關認為未來有需要就由政府機關積極介入協調,釘子戶將會減少,實際成效如何,仍有待考驗。

都市更新案例
都市更新案例
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八、聽證會形同政令宣導

都更修法規定如有不同意戶提出異議,須舉辦聽證會,但卻經常流於形式,以斯文里、蘭州街都更案為例,舉辦兩次聽證會就準備開工、拆房子,並未獲得所有都更戶一致同意,事實上仍有不少都更戶覺得形同政令宣導,因此,在沒有設定目標與結論前提下,僅做會議記錄這樣的聽證會,感覺只是為因應民意代表的要求而虛應故事,其實根本原因還是在於前期未能善盡溝通之能事,後續才會衍生出那麼多問題。因此,既然要舉辦聽證會,就應該要設定達成什麼樣的共識,才可能圓滿解決爭議。

九、三道防線效果有限

依草案內容,針對不同意戶部分,雖設有三道預防爭議處理程序:第一,是將都市更新與都市計畫連結,都市更新計畫須送地方政府的都市計畫審議委員會審議,避免惡意圈地;第二,都更計畫要送到地方政府的都市更新審議委員會審理,由專業委員以合議制、公開審議方式,判定都更範圍是否合理;第三,都更委員會審理過程中若有爭議,沒有100%同意,只要有一個人反對,就應該舉辦聽證會,釐清是惡意圈地,或釘子戶要求過高的價格等問題。(文未完)

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