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2024以後的政策是不是蔡總統的事?

蔡英文總統。聯合報系資料照
蔡英文總統。聯合報系資料照

【撰文/陳博志】

據報導,李遠哲先生說2050年「零排碳」(Net Zero)是不可能的,政府是在騙自己,而他向蔡英文總統提到這看法時,蔡總統卻說:「2024年以後是下一代的事。」有些人士據此批評蔡總統是傲慢不負責任而把事情推給未來的決策者,也是逃避未來政策跳票的責任;也有人批評政府零排碳的政策空洞,沒有明確的數字或途徑。

本文不加入排碳政策的論戰,因此不去查證各種報導的真實性,也不檢討2050全球零排放的目標以及政府相關政策。本文要談和這些評論相關的一個政策原理,也就是:面對不確定的未來時,現在的決策者要怎麼決策,要不要幫未來的人訂下所有政策才算負責。

動態規劃:政策必須隨未來的實際變化而調整

未來情況不確定時的決策理論和方法,例如「動態規劃」(Dynamic Programming)和「最適控制」(Optimal Control)都相當複雜,但其中一個最基本的原則是:有些決策最好等某些不確定因素較確定之後再做,也就是政策必須隨未來的實際變化而調整,不是現在就訂得清清楚楚,現在的決策者不能幫未來的人做全部的決定。但現在的決定,最好能考慮到未來的決策者到時候要如何做決策的原則或方法。這說法有點抽象,而其理論的數學很複雜,所以我們用一個日常生活常碰到的簡化情況來說明。

假設我們要從家裡去龍山寺,12點前必須到達,我們想省錢又想晚點出門,而可能的交通工具是坐公車要花40到80分鐘,坐計程車只要20到40分鐘但費用較高。我們第一種方法是80分鐘前出發坐公車,可及時到達或甚至早40分鐘到;第二種方法是40分鐘前出發,多花一點錢坐計程車。兩種方法各有利弊。

如果途中公車可以隨時換乘計程車,則我們可有的方法就很多。假設一路塞車的程度都相同,一種方法是60分鐘前出發坐公車,一路沒塞車或不太塞車就直接坐到龍山寺而省錢;若塞車嚴重,坐40分鐘才到一半,可以換坐計程車,剩下一半的路塞車也只要20分鐘而可及時到達。這第三種方法比全程坐計程車省錢,也比全程坐公車省時間,它也不一定會比第一種方法花錢。這就是一種動態的政策規劃,一開始只知道有換計程車這個可能性,卻不知會不會換,要等塞車程度這個不確定因素變確定之後,才來做要不要換坐計程車這個決策。這種在中間點換車的例子是假設塞車最嚴重的情況,若塞車較不嚴重,也可以更晚再換計程車而省更多錢。在複雜的動態規劃中,我們若知道計程車和公車的費用,以及各種塞車情況的機率,事前還可以推算提早多久出發最好,但何時換車卻仍要在出發後才能決定。

換言之,我們在出發前可能是由家長決定多少分鐘前坐公車出發,而中途必要時可換計程車,但當時並不知什麼時候換。是否及何時換車要由坐到車上的人依情勢而做決策,留在家裡沒一起來的家長因為不知路況,已不必甚至不能管。

未來的政策或做法:由當時的決策者決定

「零排碳」這件事涉及更多未知的未來技術變化、外國政策變化,以及其他許多不確定的因素,也有更多未來可做的選項,所以比坐車去龍山寺更需要動態的決策,目前的執政者只能決定一些不得不現在決定的事情(如提早60分鐘或多久前出發),以及將來改變的可能性(如可改坐計程車),卻不能先決定很多將來要視實際情況才做的決策(如什麼時候換車)。所以蔡總統說2024之後是下一代的事,從動態規劃上來看是正確而負責的態度。就像家長把小孩送上公車之後,告訴他們說你們要自己把握換車的時間。

而依這種動態規劃的道理,很多未來的政策或做法都要到未來才由當時的決策者決定,因此各項政策工具以及相關變數未來的時程或數值也要到未來才知道或決定。但不少批評政府零排碳政策的人,卻指責政府沒有寫出未來的途徑,以及各類能源供給比例的明確變化,是不負責任的做法。這也就像指責家長沒有明確叫小孩在多少分鐘後換坐計程車一樣,是不懂動態規劃的說法。若家長明確指示在坐公車40分鐘後換坐計程車,則在不塞車時可能公車41分鐘就可到龍山寺而不會遲到,我們卻依指示在到達前一分鐘下車白花錢換坐計程車。

依動態規劃的道理,各時點要採的政策要依情勢的發展而改變,因此也並不一定開始時政策要較強或較弱。前述去龍山寺的例子是開始時政策較不用力,先坐公車後坐計程車,那是因為計程車較貴,所以先坐公車以取得較多塞車資訊再決定須不須坐計程車。若是先坐計程車卻發現一點也不塞車,計程車費就大部分變成是浪費。由此推測,有些人認為政府零碳政策一開始就要更用力,也可能是因為急著求達成目標,而忽視動態規劃原理及成本未來可能變化而得到的想法。一個現成的例子是,十多年來太陽能發電設備的成本下降極多,我們若在十多年前就急著大量裝設,現在來看可能並不划算。

不過批評現在不夠用力、蔡總統不負責、或者將來無法達成目標的人之中,也有一些可能不是不了解動態規劃的原理,而是要推銷不在政府目前規劃中的核能。有些文章甚至是在提出似不懂動態規劃原理的批評之後,就沒道理地提出要用核電降低目前缺電之可能性的主張。而目前缺電的可能和2050零碳排的目標其實幾乎是不相關的兩件事,現有核電廠即使不管核廢料和安全問題而勉強延役,也很難用到2050之後,因此對2050零碳排放目標其實難有幫助。所以這種批評看起來更像是要擁核而不是要讓零碳排政策更合理。

能否在2050達成零碳排?

對於我們能否在2050達成零碳排的質疑,則確實是有點道理,但由政策動態規劃的原理,也可能不是嚴重的問題,不能說可能達不到就是蔡政府不負責任。質疑達不到目標的人士中,有人說蔡政府將會用降低經濟成長或生產當對策而傷害人民。但真正難達目標時的可能做法有很多,而不只有降低生產一途。例如坐公車來不及到達龍山寺時可以換計程車,所以若有人不提計程車而說塞車時一定要下來用跑的,就有點像在嚇人而不一定是要理性討論。將來能用什麼對策,其實要看到時候的情勢及各種技術進步的成果再決定。

而認為2050難達目標的人,也許是不太相信未來可能的技術進步,甚至只用現有的技術來思考。其中有些擁核的人也可能低估其他技術進步的可能性,而對核安全及核廢料處理技術的進步卻很樂觀,因而認為一定要用核電才能達成2050的目標。但實際上各種技術能進步多快是很不確定的事。有些技術像火力發電的效率可能在科學上有其極限。處理核廢料的快滋生技術已經研究幾十年仍做不到,因此也難賭它很快一定會變成可行的方法。有些技術即使近幾十年快速進步,也不保證會繼續快速進步。歷史上也有些新技術在大家沒預料到的情況下忽然冒出來。所以我們確實不宜大膽賭說未來一定要用什麼技術,或沒有技術可用來達成目標。

但儘管個別技術能否快速進步有甚高的風險,把各種技術加在一起卻會因統計學上的大數法則而有較小的風險,也就是未來二十多年不太可能沒有任何技術進步。因此各國在以2050為零碳排目標時當然也假設會有相當程度的技術進步,以致只用現有技術評估,或技術進步真的不夠時,目標將無法達成。2050其實是一個大家努力的目標,不是必然會達成的目標。

而若萬一技術真的進步不夠而使目標難以達成時要怎麼辦?一個辦法是到時候再採用成本很高的方法,就像改坐計程車一樣。另一個可能性是各國一起調降目標,晚幾年再達到零碳排。當年《京都議定書》的目標多數簽約國都未達成,最後也不再計較誰沒有達成。這種全球共同面臨的技術和目標問題,我們做為小國只要跟得上世界技術,也可跟著大家改變目標,不必自己勉強去達成,所以不必責怪和太擔心本國現在的政策無法保證目標一定能達成。

以上的討論只是在指出相關評論的問題,而不是說目前本國和外國的政策沒有問題。動態政策規劃雖須把很多決策放在未來,但如本文所指出,現在的決策仍須考量未來變化的可能性及可能對策(如換坐計程車的可能性),而且讓未來有採取新對策的可能(不可坐上一條沒有計程車可換的公車路線,或者30分鐘前才出發)。而減碳的可能方法和可以努力的層面很多,連國土和交通規劃都會影響碳排放,國家政策在各方面也都該有適當的努力,其中有些方法不管未來技術和情勢如何變化,都值得現在就開始努力而不必推給未來。如果人們不去注意這些細節和具體的問題,只如前述用不正確的方式去批評執政者沒做出未來才該做的決策或未保證目標一定可達成,反而會忽略現在真正該批評改善的地方。

本文摘自《看》雜誌第239期,更多內容請見http://www.watchinese.com

請尊重智慧財產權,如需轉載請註明來源:《看》雜誌 第239期)謝謝!

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