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尷尬台灣 南海難容?

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【文/廖士鋒】

近期南海局勢益發詭譎,各國領土糾紛並未隨疫情凍緩,各方的頻頻動作中,唯獨台灣的存在感相當薄弱。

直到5月12日,日媒共同社報導「消息人士」透露解放軍打算於8月份,在靠近海南島的南海區域舉行設想奪取東沙群島的大規模登陸演習。消息一出,南海形勢得到台灣社會較大的關注,不過此時身處南海局勢變動中的台灣,角色也十分尷尬。

聲索力道日趨微弱

首先,是台灣對自身法理定位轉變造成的尷尬。台灣對南海諸島的主權聲索法理依據源於1947年中華民國內政部公佈「南海諸島位置圖」、「南海諸島新舊名稱對照表」,以及1952年台北簽訂的《中日和約》明定日本放棄台灣、澎湖、南沙、西沙權利,當時台北在許多國際組織都是代表全中國唯一的合法政府。

儘管台灣的國際地位時過境遷,就連對「中華民國體制」,尤其是爭取中國代表權抱持極大懷疑態度的民進黨,都仍認為南海屬於台灣的領土,但是各方依據卻有不少差異:國民黨偏向以歷史和對外條約層面解釋;民進黨則偏向以國際法和現狀層面解釋,主張台灣擁有其控管的島嶼之權利。

2016年蔡英文上任後,沸沸揚揚的菲律賓控中國「南海仲裁案」宣佈判決,卻稱由「中國台灣當局」實際控制的太平島在內,所有南沙群島最多只是礁而非島、不能產生專屬經濟區。也因為這個爭議,2016年民進黨政府幾次發表聲明駁斥判決,並強調南海諸島是台灣的領土,然而並未提「U型線」或「歷史性水域」。蔡英文執政下,外交部對南海問題發表聲明也遠較馬英九時期為少。

2018年8月台灣與薩爾瓦多斷交,蔡英文發表重要談話,言談間首度自稱「中華民國台灣」。如今大家對這個詞彙耳熟能詳,不過,當原先的「中華民國」變成了「中華民國台灣」時,台北對於周遭島嶼的聲索力道就相形削弱,畢竟1947年「南海諸島位置圖」並不是「中華民國台灣」所劃設。

以蘇貞昌跟金門立委陳玉珍近期的多次口角來看,就連金門、馬祖在「中華民國台灣」論述下都難尋位置安放,更何況是南海?比如太平島跟高雄港距離1,600公里,周遭所有主權聲索國的距離都比台灣來得近,一旦「中華民國台灣」跟太平島間只是佔領控制關係,紐帶連結便不若「中華民國」來得牢固。

美中台關係推擠 壓縮南海空間

其次,是美中台三角的推擠。目前中美摩擦激烈、兩岸關係糟糕、美台關係友好,這種三角關係類型,使得台北在南海周遭行為很難使得上力。

以美台關係來說,2014年美國國務卿凱瑞(John Kerry)曾提出「南海凍結倡議」,要求相關國家凍結所有在南海挑釁活動,雖然得不到東南亞國協與中共支持,美方卻將之用在對台政策上。

例如2015年底,甫來台受勳的前白宮國安會亞洲事務資深主任麥艾文(Evan Medeiros)公開稱馬英九若登太平島「這是在錯誤的時間、對這個區域發出錯誤的訊息」,引起馬英九十分不悅。就算登島推遲到2016年大選結束後,美國在台協會(AIT)發言人游詩雅(Sonia Urbom)仍稱「我們感到失望,此行動不僅絕無助益,也無法為南海紛爭的和平做出貢獻」。

美方對台灣政治的掣肘從未消失過。目前跟美國關係更為友好的蔡英文政府,除了尚未高調在南海付諸實際行動外,更曾有媒體報導綠營智庫建議將太平島租借給美國,引起兩岸關注。

而兩岸關係也與台灣對南海主權聲索的途徑高度相關。兩岸分別主張整個南海諸島都歸屬於其下領土,即體現了主權高度重疊的特性,這是其他聲索國都沒有的元素。

兩岸關係與南海政策的連動性,最具體的表現即為1993年辜汪會談前不久,台灣公佈了《南海政策綱領》。而藍綠兩黨執政下,陳水扁跟馬英九分別在任期尾聲登上太平島,中共回應也截然不同。在資源運用上,馬英九時期台灣中油與大陸中海油合作在南海區域探勘石油,使扁時期簽約的「台潮石油合約區」密集運作、並新訂了「台陽石油合約區」持續探勘南海資源。蔡英文時期則沒有新的合作案,甚至南韓油商與中海油合作2018年在東沙島周遭挖出日產量甚高的石油,民進黨政府都未作回應。

如今兩岸關係惡劣但美台關係友好,台灣若推出積極的南海政策,則不僅美方不見得會樂見其成,與陸方之間可能也吃力不討好。地緣政治的結構性因素,使得台北在聲索周遭海域與島嶼權利時,幾乎沒有太多施展空間。

不見南海的新南向政策

第三個尷尬,當屬新南向政策。2016年大選,蔡英文陣營的一個政見主軸就是新南向政策,希望台灣降低對大陸經貿依賴,轉而與東南亞國家建立更多經貿關係。在強調交流、合作、經貿往來的新南向政策中,民進黨政府並不願意公開談主權爭議,「南海」這個台灣與東南亞國家最重要的地緣紐帶,反而是一片空白。

但是,東協與中共2017年開始的《南海行為準則》談判,據中共外長王毅5月24日透露,目前已進入第二輪審讀,但至今完全沒有台北參與的空間。台灣僅能以中華台北名義參加印尼受加拿大資助於1990年創辦至今的「處理南中國海潛在衝突研討會」(南海會議),這最多只能算是一軌半對話、甚至是二軌性質。

近期伴隨著敦睦艦隊大規模染疫,民進黨立委王定宇聲稱艦隊有「機密任務」,引發媒體關注是否與周遭國家聯合軍演的消息。海軍旋即在4月23日公佈航程圖,顯示該艦隊曾到達新加坡附近、緯度0度的南海南緣,引發遐想。不過海軍5月12日澄清表示,與南海國家操演報導內容純屬臆測絕非事實。至此,系列動作引來的外交軍事突破或新南向成功的想像,均戛然而止。總的來看,本該在新南向政策當中處理的南海邊緣化危機,最終仍無進展。

不想徒留遺憾 終須正視尷尬

上面三個尷尬加乘,不難解釋為何台灣在近期南海局勢變化中如此低調。主因在於美中台三角結構下,限制了民進黨政府進一步處理南海問題的意圖與能力,一方面是台灣不願意掀起主權爭議,另一方面則是現有的主權爭議協調機制,也難有台灣的容身空間,處境無異是進退維谷。

民進黨2016年二度執政以來,學界與民間有不少聲音催促政府儘快確立有別於國民黨時期的南海論述方向,但至今並未看到民進黨政府有所作為。甚至2016年面對南海仲裁案引發的太平島爭議時,時任行政院發言人童振源還稱「各國未在該水域劃定經濟海域」,實則菲律賓、越南等國皆已劃設專屬經濟海域,隨後童振源又表示行政院不排除登島宣示主權。但整件事情最後不了了之,一轉眼就過了四年。

這種尷尬對來追求「歷史定位」的領導人來說,恐怕並非無傷大雅,否則陳水扁、馬英九就不會特意在卸任前親赴南沙太平島宣示主權。但與卸任前擺出姿態相較,更重要的無疑還是在任時的作為,不可能永遠迴避南海的緊張形勢與變化,這將持續考驗著步入第二任期的蔡英文。

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