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居住證:看見德國統一的影子

2018-10-05 09:08多維TW

【文/張鈞凱】

一張大陸居住證,引來兩岸各自表述。

台灣政府認為居住證有「內國化」風險,搬出「國安」這頂萬年老帽,針對申領居住證的台灣人研擬推動「申報登記制」,以及透過限制擔任機敏公職等做法限縮公民權。同時認定居住證「名為惠台、實則利中」,視其為北京對台「統戰」一環,不斷提醒台灣人小心再小心。

相對於此,大陸國台辦則澄清,居住證是在「兩岸一家親」、落實「同等待遇」的原則下,解決台灣人在大陸生活的便利化問題,不涉及政治權利和義務調整。參與居住證政策制定的上海華東師範大學兩岸交流與區域發展研究所副所長包承柯,接受台灣媒體訪問時也說,居住證純粹為台灣人在大陸生活提供便利,和「促進統一」沒有直接的關聯。

一邊說是統戰陰謀,另一邊說是生活便利,恐怕都不是居住證的真實樣貌。據國台辦發言人安峰山表示,至9月10日為止約有2.2萬台籍人士申辦居住證,那麼,未來居住證會發酵出什麼樣的政治效應,該如何評估?

西德發身份證 創造統一機遇

近來北京對台推動實質統一力道越來越大,軌跡也越來越清晰,一條是經濟與社會層面的「惠台」加上「同等待遇」,另一條則是體現在居住證政策上的政治法律層面「一體化」,從中似乎隱約看到當年德國統一的影子。兩德統一經驗,或許可以作為檢視當前居住證政策的他山之石。

1945年德國戰敗,1949年東西德分別制憲,兩德憲法均堅持「一族一國」的立場,目標在於追求統一。其中西德《基本法》第116條規定:「除法律另有規定外,本基本法所稱之德意志人,係指具有德意志國籍,或以具有德意志人民血統之難民或被驅逐者,或其配偶、後裔之資格准許進入以1937年12月31日為疆界之德意志帝國領土之人。」

以上這段條文所象徵的涵義,按德國問題專家、台灣大學政治學系教授張亞中的解讀,表示西德《基本法》堅持只有一個統一德意志國籍的立場,並未創造出新的國籍。因此只要東德人民願意拿西德身份證並提出要求,就可以馬上取得,而西德政府必須遵守《基本法》,不得拒絕符合條件的「德國人」持有西德身份證。

1955年前後,東德受到蘇聯引導,逐漸改變其政策立場,轉向認定「德國之內有兩個國家」,德國版「兩國論」於焉成形。但西德仍然堅守「整個德國」(Whole Germany)立場,先在1951年通過《區間內監督規定》,將東西德之間的貿易定位為「內部貿易」(或稱「內德貿易」),意即與東德的貿易不會課徵關稅。1957年簽署《羅馬條約》成立歐洲經濟共同體後,西德1961年的《關稅法》仍明確規定東德為西德關稅的「內部地區」,若原產地為東德的商品,經由西德出口到其他歐體國家,同樣不須課徵關稅。

兩岸對比德國 格局猶有不足

德國在1990年以東德各邦加入西德的形式完成統一(見表),儘管無法斬釘截鐵地說,西德對東德給予身份證與免關稅等法律經濟「同等待遇」,徹底吸引了東德人民對於統一的認知。但如張亞中所言,「西德與東德在進行一場『時間對誰有利的博弈』,西德認為時間站在它那邊,透過經濟、文化交流,東德遲早會發生改變,為統一創造機會。」走在崛起與復興之路上的中國大陸,尤其在習近平上台之後,不斷調整對台政策,瞄準台灣社會所需與發展短處,以一股類似當年西德的自信雄心,與台灣政府進行一場爭取民心的對決。

必須進一步說明的是,兩德經驗與兩岸之間還是存在著主客觀條件的差異,沒有辦法完全套用比擬。張亞中向本刊表示,就算大陸給了台灣人民居住證,「但跟德國經驗相比,北京的格局還是不夠大」;中國大陸既然主張「一個中國」原則,那麼居住證就不應該歸為優惠政策,而是本來就該給台灣人的合法權利,若是台灣人有意申請大陸的身份證或護照,中國大陸要做到「你敢申請我就敢給」才算夠格局。

張亞中分析,居住證與身份證兩者屬性仍有不同,身份證指涉的是「主權」概念,具有國籍的認定,同時帶有國家認同的實際效果。而中國大陸目前推出的居住證,類似於美國「綠卡」,事實上僅指涉「治權」概念,雖因此賦予持證人部分的法律權利與義務,但並未提供更高階的法律權利與義務,僅有助於融入或至少不排斥當地制度,根本目的在於吸引人才,並提供相關的生活便利與保障。簡言之,居住證強調的是「功能性」,與身份證或護照訴諸的「政治認同」有所差異。

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提供生活之便 同時做實一中

居住證無論是性質或是法律地位,並不如台灣方面所想像的洪水猛獸,但北京在此際推出居住證政策,恐怕仍與其近期所面臨的國際挑戰以及戰略佈局有關。一如本刊先前的觀察分析,張亞中認為美國川普(Donald Trump)政府正在掏空中美之間奠基於「三個公報」與《台灣關係法》的對台原則,企圖把台灣推向一個「類國家」,美國為了維護自身霸權地位,需要台灣作為其馬前卒,迫使北京必須正面因應。對北京而言,早在1992年施行的《中國公民往來台灣地區管理辦法》,即明確定義台灣居民是為中國公民,因此,如今進一步發給台灣民眾居住證,更為重要的是背後的政治意涵,透過種種類國民待遇在法律層面上「做實一中」。(更多內容見本刊34期專題文章《川普掏空一中 習近平做實統一》)

對照西德始終站在「整個德國」的法律精神,處理對東德的事務,最後取得了統一的主導權。如此路徑會不會由於北京堅持一個中國,而出現於台灣問題的解決過程,誰也說不準,但德國經驗確實是值得參考的借鑑。

居住證有利於在大陸求學、工作台灣人群體的生活便利,但也不能否認,居住證同樣體現著北京的政治訴求:具體落實一中,進而推動實質統一。台灣內部抗拒、反對統一的聲音仍是主流,不過近期包括台灣民意基金會與《聯合報》民調都顯示,台灣人對大陸(尤其是大陸人民)的好感與日俱增,這個有別於過去的趨勢,也說明兩岸生活連結加深後的微妙變化。

居住證既有助於生活便利與融合發展,同時也是政治統戰的一環,兩者從來不是簡單的二元對立,而是相輔相成的。當居住證解決了台灣人在大陸生活的各種障礙,也就不知不覺地降低並淡化了台灣人拒統心態,誰說不可能呢?這也是北京不曾否認過的「陽謀」。

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《多維TW》月刊是一本深度政經評論雜誌,突破地域主張以『多維觀點』提供『寰球視野』,全方位解讀和剖析中國政治、兩岸關係、以及國際現勢牽動下的全球局勢發展與影響。

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