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驅怪獸也要防魔鬼 罷免門檻的理想與現實

2017-08-31 15:13多維TW

【文/吳姿賢】

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過去積極推動罷免權並主張廢除罷免門檻的時代力量立委黃國昌,現在竟成為罷免新制度的「試法第一人」,堪稱今年來台灣政壇最大的黑色幽默和諷刺戲碼。

2016年底,《公職人員選舉罷免法》(簡稱選罷法)修正通過後,讓一名立委、議員打包走人,已經不若從前難如登天。不過,此舉雖然彰顯了直接民權,但如何在政治安定性和正當性之間找到平衡,避免罷免權之後遭到濫用,成為台灣要面臨的課題。

高門檻「看得到吃不到」

雖然《中華民國憲法》第17條規定人民有選舉、罷免、創制及複決之權,但在選罷法修正前,罷免被喻為「看得到、吃不到」的權利,因其存在極高的三個大門檻:第一階段,提議人數須達選舉人數的2%;第二階段,連署人數要為選舉人數的13%。當兩個條件滿足後才能進入最後投票階段,就是令人詬病、俗稱「雙二一」的門檻—投票率超過50%、同意票也要超過50%,至今沒幾個政治人物能通過這樣的「考驗」成功下台。

雖然,2014年伴隨太陽花學運時熱炒的「割闌尾(藍委)」聲浪,社會興起一波罷免立委風潮,黃國昌正是當時的支持者之一,但是所有提案幾乎都在第二階段卡關,只有前立委蔡正元的罷免案進入投票階段。然而,即便蔡正元招致千夫所指,最後的投票率僅有24.98%,遠不及規定的50%門檻。

帶著這樣的遺憾,黃國昌及所屬的時代力量立委們在2016年進入立法院以後,將修改選罷法作為首要目標。除了調降提議和連署人數比例外,黃國昌主張第三階段採「簡單多數決」,只要同意票大於不同意票即可罷免成功,無須任何門檻限制。在民進黨立法院黨團的堅持之下,最終拍板方案的結果除了同意票大於不同意票,同意票還須超過選舉人數的25%,一方面鬆綁了嚴厲的舊制,另一方面,算是黃國昌的進攻下,守住最基本的門檻。

回顧黃國昌當初所支持的無門檻簡單多數決,固然著眼還權於民的高度理想性,卻不得不說,現實層面仍存在許多窒礙,忽略了選罷法設計高門檻的背後原因。

首先,門檻的存在意義是為了保障以民意為基礎所選出來的議員、立委等民選公職人員代表,能夠平穩地實踐對選民的承諾,而非由動態的民意決定公職任期。畢竟民主政治的目的是藉由投票程序建立人民與政府的「契約」關係,政府得以依照選舉時的承諾和多數人民的意見施政,由雙方建立託付關係的契約必須在一定的保護下實施,防止任意破壞。即便人民認為契約對象不適任,可透過下次的選舉解除契約,這就是定期選舉的用意所在。當然,在嚴重不適任的情況下,人民絕對有權以罷免的手段中途停止契約,但仍須藉由門檻加以適當限制,以避免恣意解約。

圖:中國時報
圖:中國時報
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其次,國會與政府的立法、行政工作都有其穩定性,而罷免所造成的人員流動和政治動蕩將衝擊這些穩定性,以立法院屆期不連續的原則設想,一項法案可能為此拖延好幾年都無法通過。因此,罷免權是人民對抗政客的利劍,卻不宜輕易出鞘,才能維持社會的長治久安。

不該是政治追殺工具

以人民角度出發,被罷免人必然涉及嚴重瀆職、辜負選民期待,甚至破壞社會的和諧及利益才會招致苦果,但這些都是設定在「以理性選民為基礎」所思考的不完全視角,倘若黃國昌回頭檢視過往,不認為自己有朝一日會成為被罷免的主人翁,無論是反對或厭惡他的選民,於情於理都很難再指控黃國昌作為一名立委,有任何瀆職或侵害人民權益的行為值得被罷免。因此客觀來說,無門檻或過低門檻的罷免制度,雖然是便於人民執行權利,但現實層面上,更有可能成為政敵彼此濫用的攻擊工具,或是高票落選者企圖拉對手下馬、捲土重來的捷徑,最後形成互相復仇、廝殺的難堪局面,政壇上罷免成功的少數案例不乏這種情況。只是,這是社會想要的結果嗎?

此核心問題在於若採取「全罷免制度」,人民可基於任何政治理由提出罷免案,官方不得駁回,因此,只要有心人士拿得出足夠的提案以及連署人數,各種品質低落、師出無名的罷免案都可以被允許。在這種情況之下,罷免案往往不是正義或是非的攻防戰,而是淪為組織規模龐大、擁有人數優勢的政治團體「動員能力強弱」之惡鬥,無關乎人民所思所擇,更完全失去罷免制度設計的初衷,這也是門檻必須慎重看待的重要原因。

分析黃國昌所在的選區,其選舉人數約25萬人,在現行制度下,25%的選舉人、即63,000人投下了同意票後,罷免案即可通過,但回顧黃國昌一年多前的當選票數為8萬多票,如今卻能以6萬票的民意否決當初8萬票的選擇,本身就是弔詭的現象。

必須強調的是,人民與政府的權力有著相當不對等的落差,而罷免是人民少數且應該擁有的武器之一。過去因為罷免制度過於嚴苛、形同虛設,催生出一派無門檻、還權於民的理想主張,但如同美籍知名法學家盧埃琳(Karl Llewellyn)的經典名言:「徒有手段、沒有理念,就只是威脅恐嚇而已;空有理念、欠缺手段,無疑是一團混亂。」因此,罷免制度應該建立在合情合理的門檻限制之上,既要讓罷免發生時得以順利成功,又不能使罷免得以恣意、浮濫發動。否則欠缺管制手段,社會和政治將是一團混亂。

當然,設計一個合理而精確的罷免門檻也絕非易事,過去「雙二一制度」已證明發動不易,恐將損及民權;而現行修法後25%的門檻對台灣社會是否依舊高不可攀,或低到可能產生罷免仿效潮的疑慮?黃國昌罷免案可說是絕佳風向球,實際檢驗罷免新制的可行性。

若罷免行動無關問政、施政表現,而是一個團體組織因政治角力或個人好惡,藉由動員能力來決定任何立委的去留,這種罷免結果並非民意展現,而是民粹霸凌,等於新增一種令社會失序的因子,並傷害選舉機制。反之,若一項制度設計既能彰顯民權,不但能驅逐濫竽充數的怪獸,又能排除民權被民粹濫用的風險,將民粹的魔鬼阻擊於門檻之外,那麼這項制度設計就是符合民主本意的好的制度。

多維TW

《多維TW》月刊是一本深度政經評論雜誌,突破地域主張以『多維觀點』提供『寰球視野』,全方位解讀和剖析中國政治、兩岸關係、以及國際現勢牽動下的全球局勢發展與影響。

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