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台灣瘋種電 從三贏變全民皆輸?

2018-03-05 11:53遠見

【文╱彭杏珠】

政府為達2025年「非核家園」目標,力拚太陽能發電,包括地方政府、台電、台鹽及民間企業均火力全開,堪稱全民「瘋種電」,預估未來20年將爆發2.7兆元商機。

但短短一年多,高速行進的光電列車已帶來亂象。由於光電為全新業務,地方管理不一致;祭出「屋主零出資」政策鼓勵家戶屋頂種電,事後卻發現頂樓違建嚴重,不適合安裝;想推地面型種電,也因土地取得不易,困難重重。

從早期良田爆發「假農作、真種電」後,政府把目標轉往不利耕作區,如今重心又轉向埤塘、漁塭、濕地,恐將破壞生態環境。

《遠見》團隊從政策、環保、產業商機等層面,盤點現況。如何調整步調,避免這場光電競賽,從三贏走向全民皆輸,是政府迫在眉睫的課題。

新政府上台近兩年,全力拚太陽能發電,預估未來20年將有2.7兆元商機,已陸續吸引各方投入,幾乎快到全民「瘋種電」的地步。

不僅中央帶頭動起來,包括地方政府、台電、中油、台水、台鹽、加工出口區均火力全開。一位業者說,連裝馬桶的水電工、蓋基地台的、搞營建的,還有光電系統商、上市櫃公司都來搶生意,「彷彿重回1990年代一窩蜂賣蛋塔的盛況,」他吃驚地說。

由於預期獲利長期且穩定,不僅吸引金融保險業、外國基金大量投入,連民間也躍躍欲試。有一位南部投資者連太陽能板是什麼都不清楚,一口氣就想砸5000萬元,任由朋友勸說都無效,執意要投資還回說:「人家都說很好賺。」

其實,全民瘋種電與新政府為達2025「非核家園」的目標有關。

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2025非核家園想達標 中央地方全力總動員

為填補三座核電廠除役後的400億度發電量,政府積極推動再生能源,其中太陽光電扮演吃重角色,目標是占全國發電量10%,共20GW(200億瓦,約發電250億度),分為屋頂型3GW(30億瓦)、地面型17GW(170億瓦)兩種,計畫於2025年達標,由於距今僅剩八年不到,被視為超級任務。

根據經濟部能源局估算,想蓋完17GW光電板,至少要2萬5500公頃土地,相當985座的大安森林公園,更逼近一個台北市大(2萬7180公頃);至於屋頂型3GW的目標,假設每戶屋頂面積30坪可設置10KW(千瓦),約需30萬戶。

眼看時程緊迫,政府發出「軍令狀」,要求各縣市、各部會戮力完成。2016年7月,行政院不僅成立專案辦公室,還動用兩位政委張景森、吳政忠與經濟部長、科技部長、環保署長密集研商。

政府展現企圖心,讓主管機關經濟部能源局副局長李君禮自信地說,「達標不是問題,我們非常有信心完成。」

發展乾淨的太陽光電,確實是全球大勢所趨。2012年成立的天泰能源公司,排名台灣前五大,目前太陽光電裝置容量已達130MW(百萬瓦),總經理陳坤宏表示,屋頂種電可散熱,收益足以負擔自家電費,還有盈餘,是值得發展的綠能。

例如雲林縣台西養雞場的主人林彥宏,2013年三個養雞場的屋頂全出租種電,業者幫忙整修屋頂,加強保固,「至少可以用20年,每年還有70幾萬元收入,很多同業也很想裝,」他分享心得。

太陽能板裝對地方,確實可讓政府、業者、民眾三贏。但問題出在2025年一定要達標,是否太急?加上去年11月8日,行政院長賴清德又將屋頂型目標提前五年至2020年達成,屋頂型種電等於僅剩兩年多時間,更讓所有參與者倒抽一口氣。

其實台灣推動太陽光電已八年多,截至去年底,全國總裝置容量僅1.38GW,將來八年內還要完成18.62GW,相當過去總量的13.5倍,談何容易。

產官學質疑時間表 「晚十年又如何?」

《遠見》訪問產、官、學各界代表,大家多認同發展太陽光電,卻有八成提出相同疑問:為何如此急迫?高雄市野鳥學會總幹事林昆海研究完此議題說,「我真的嚇到了,政府將綠電目標延遲個五年、甚至十年完成,又如何?」

不少學者專家也有所疑慮。台科大化工系講座教授顧洋說,「有數據概念的人一看就知道,這是不可能的任務,一定會跳票。」

先分析屋頂型發電目標。看好台灣太陽光電市場,由美商來台投資的辰亞能源董事長胡劭德說,假設平均每個屋頂可裝10KW,3GW至少要30萬個屋頂。2018年起,每年要整合10萬個屋頂,以每年250個工作日計算,每天要通過400件申請案。

大前提還要有許多的「剛好」才能達成。剛好每天有400名屋主要種電,剛好這400個屋頂都很堅固且沒有遮陰……。「但我們都知道,這個太陽能的烏托邦(理想境界)根本不存在,」他不諱言。

儘管現實困難重重,但政府有使命必達的意志力,部會、地方幾乎每週被追問進度。去年行政院長賴清德到鄉鎮宣導前瞻計畫時,也鼓勵地方成立能源公司以開發財源,「可見中央的決心毅力有多大,」嘉義縣農業處處長林良懋說。

但,短短一年多,高速行進的光電列車,已帶來亂象。

亂象1〉縣市各行其志

業務窗口不一 又放寬環評標準

由於光電為全新業務,地方各彈各的調,管理不一致。有的縣市由環保局、有的是建設局或經發局負責。等發生問題,地方再找相關法條因應,不然就是發文請上級解釋,例如開放埤塘種電後,才發現是三不管地帶,申請過程問題叢生,中央事後才補條文。

為加快申請許可速度,環評標準也跟著放寬。根據現行法規,裝置容量在500KW以上或被列入國家級濕地才需環評。但500KW無法符合大面積開發需求,環保署於去年4月27日預告修正,放寬自用裝置容量未達2000KW免環評。

2000KW就是每小時發電2000度的意思,一般自用哪消化得完,外界預估環保署將拿掉「自用」二字,以加速光電板設置。

曾任環評審查委員十幾年的顧洋說,早期開發高爾夫球場時,沒想到會破壞環境,事後發現影響深遠,才緊急推出政策環評,「更何況太陽能板的總設置面積遠比全國的高爾夫球場大,卻不需做政策環評?單一個案還放寬裝置容量達四倍。」

亂象2〉鼓勵家戶屋頂種電

祭出「屋主零出資」 違建恐就地合法

同時,政府為鼓勵家戶屋頂種電,去年底也祭出「屋主零出資」政策,事後發現頂樓違建嚴重,不適合安裝。據悉,高層為解套,神來一筆建議將違建包起來,裡面雖違法,但外面的光電合法。內政部最後提出四種頂樓違建合法種電的方式。

不過,李君禮再三強調,這不是違建就地合法,提醒裝置者心裡要有數,就像屋頂裝水塔,有一天政府要拆違建,設備就會被拆掉。中央也會建議地方政府,有被列入拆遷或影響公共安全的違建,不要安裝。

對此,地方官員認為,因為光電合約長達20年,政府怎可說拆就拆,「將來為避免民怨,最後真的會變成就地合法」。

由於爭議多,屋頂種電窒礙難行。之後政府發現,工業區、科學園區種電比例偏低。根據業者估算,工業屋頂約4.5萬公頃,只要廠商願意配合,屋頂型目標應該指日可待。因此能源局在去年12月修法,增訂契約容量800KW以上用電大戶,須設置或購買綠電憑證,否則要累計繳代金,藉此讓用電大戶善盡社會責任。

此舉利益雖好,卻不符合趨勢而且難以執行。一位科技業者指出,園區多屬高科技精密產業,屋頂有尾氣處理、空調、桶槽、管線及預留維修空間等設施,可以設置的面積有限,還擔心有振動、進風、漏水等情事,種電確實有困難。「如果政府立法強制執行,我們也只能想辦法配合,」他頗為無奈的說。

亂象3〉地面型種電更困難

涉及農地、私有 土地取得大不易

屋頂種電目標能否達成,仍是未知數,地面型種電更困難。想達到17GW的裝置容量,約需2萬5500公頃的土地,能源局已請各部會、地方盤點出國有土地、養殖專區、工業區、鹽田、埤塘、不利耕作、水域等,但已知僅7000餘公頃,離目標仍有一大段距離。

有些土地還涉及農業用途與私人所有,「要整合各方利益,困難度及所需時間超乎想像,」一位參與再生能源設置的專家說。

而台灣能源部落格版主陳立誠也指出,台灣地小人稠,若依照政府目標,台灣到2020年的光電裝置密度,將達世界第一,2025年,密度更是德國的五倍,拿寸土寸金的土地種電,是否合宜?

如果政府真能排除萬難達標,仍有諸多問題要解決,首先是錢從哪裡來?20年光電的電價補貼費用,預估將高達1.5兆元。

政府為鼓勵民間投資太陽光電,目前能源局以每年的平均成本加5.2至5.5%的利潤,做為簽約費率。隨著裝置速度增加,台電支付的補貼也逐年攀升,已從2012年的8億,成長至去年的65億元,六年間已支付近200億元。

由於光電合約最短為20年,預估250億度電的補貼,以平均每度補貼3元計算,將達到1.5兆,每年將支付750億元。

而且光電為不穩定來源,受天候、黑夜影響,20GW的裝置容量平均發電量僅15%,合計產出250億度電,能否補足核能缺口,值得商榷。

太陽光電商機飆2.7兆 機會大但風險更大

除了電價補貼之外,光電板的建置費也有1.2兆元,總計兩筆費用加總,20GW的太陽光電商機就高達了2.7兆元,堪稱是台灣有史以來最大規模的建設。

但現在,光電政策卻演變成一場金錢遊戲。去年底政府宣示將投入243億發展綠能建設,銀行也會提供1.2兆元融資給公民電廠與開發商。在政策鼓勵下,光電貸款可達八至九成,利率為2至2.5%。

一位擁有200公頃魚塭的大地主原本還在觀望,現已準備投入種電。他私下透露,貸款九成,只要拿1000萬就能做一億的生意,且保證20年穩定獲利,何樂不為。

儘管有很多人看到機會,但也有不少人看到風險。光電政策走到現在,似乎危機重重,連原先的贏家都有可能變成輸家。

「一案一公司」占八成 憂倒閉落跑

胡劭德坦承,各方搶可用土地,導致地主待價而沽,要求分潤8至10%。土地租金高到嚇人,還有天價仲介費,地方政府又要求回饋,讓廠商風險大增而宣告放棄。「如果政府看不到廠商的難處,完成一半的光電目標都有問題,」他進一步說。

令人擔憂的是,太陽能電站投資者居然「一案一公司」占比達八成,「一案一公司背後的意涵,是無法兌現承諾就走人,這是非常危險的,」一位能源業者說,合約一簽20年,不要說小型業者可能無力達成,連大型公司都未必安全。

目前市場已傳聞好幾家急於轉賣案場,包含公部門標案,甚至連母公司都轉讓給第三者。林良懋頗為憂慮,「若政策沒有完整配套,不知道誰會是最後一隻老鼠?」

當「限時種電」有可能帶來不穩定電源、或讓業者陷入競相投資風險,甚至破壞生態環境。政府是否應重新檢討20GW的目標並調整步調,避免這場光電競賽,從三贏走向全民皆輸。

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【本文摘自《遠見雜誌》3月號;訂閱遠見雜誌知識庫;訂閱遠見雜誌電子版

遠見

《遠見》雜誌藉由觀察、採訪、民意調查,深入分析報導台灣社會的大脈動,提供與世界趨勢互相映照、反思的平台,希望能夠用財經知識拓展前瞻視野,以人文養分積累素質品味,成為台灣以及整個華人社會中「前進的動力」。

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