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竹竹升格第七都房價漲更兇?縣市瘋合併 專家三大理由不看好

新竹市長林智堅日前拋出震撼彈,表明不再參選2022大新竹市長。(黃明堂攝)
新竹市長林智堅日前拋出震撼彈,表明不再參選2022大新竹市長。(黃明堂攝)

【文/蔡立勳;圖片/王建棟】

總統蔡英文日前召集府院高層,商討新竹縣市合併升格,並下達指令要全力支持,但縣市合併甚至升格,就是城市發展的萬靈丹嗎?

從目前六都發展看來,或許不然。

2010年,台灣直轄市一口氣從2個增為5個,桃園隨後升格,六都成形,伴隨而來的是人口往中北部移動。即使在都市內,民眾也因工作與生活需求往都心移動,尤其台中、台南與高雄最明顯。

台中升格後增加15.6萬人,位在都心的北屯就佔了四分之一,還新設小學;反而曾是台中縣政府所在地的豐原,增加不到500人,近兩年甚至負成長。

由建築師黃聲遠帶領的田中央工作群設計、監造的關埔國小,還沒完工就招生大爆滿。(黃明堂攝)
由建築師黃聲遠帶領的田中央工作群設計、監造的關埔國小,還沒完工就招生大爆滿。(黃明堂攝)

「從好的角度來說,豐原多了一些交通建設,但實際上它就是停滯,」在豐原長大,台北大學公共行政暨政策學系教授呂育誠說。

古今中外,人口往都市集中是必然。「集中不完全是錯誤的,如果台灣要跟全世界競爭,是用城市去競爭,而不是國家,」前國發會副主委黃萬翔說。

但當討論縣市合併或升格,長期研究城市發展的呂育誠認為,除了考量資源獲得與經濟規模,更大問題是如何調和資源分配並制定遊戲規則,乃至於解決城鄉差距。

竹竹苗合併升格該由誰來主導、能否互惠互補,後續仍有很多問題。
竹竹苗合併升格該由誰來主導、能否互惠互補,後續仍有很多問題。

縣市合併問題 1:合併主體是誰?

以「竹竹併」為例,首要問題是由誰主導合併,以及合併主體由誰承擔。

新竹縣市有共同發展淵源,現在的新竹市政府正是縣市在1982年分家前的縣府所在地。但竹北近年快速發展,居民所得、生活機能等條件都不輸新竹市,「未來合併以後,新竹縣真的願意放棄竹北,把主體移到現在的新竹市嗎?」呂育誠反問。

縣市合併問題 2:互惠優勢被抵銷?

第二,當竹竹合併,甚或納入苗栗,勢必和六都同樣出現人口往都心移動的趨勢,連帶產生房價飛漲、就業、交通擁擠與環保等問題,「會不會抵銷原本合併可能有的互惠、互補?」呂育誠說。

所謂的「互惠」,是透過縣市合併可擴大經濟規模、降低行政成本,有效開源節流。

「互補」,以高齡人口為例,竹竹苗三縣市以苗栗財政狀況最糟,65歲以上人口也最多約9.3萬人,呂育誠分析,倘若竹竹苗合併,整體資源比以往多,苗栗的高齡人口或許能獲得較好的照護品質與資源。

縣市合併問題 3:人口紅利能撐多久?

第三是合併升格後,在成長發展的同時,難免會浮現新課題。「這些新興的課題可能為人所忽略,如高齡者增加的速率驚人,日本、美國等國家大都會都是如此,」呂育誠說。

觀察六都近10年人口變化,台北、台南與高雄微幅減少,新北、桃園與台中持續增加,桃園以增加一成居冠。

但在人口成長的同時,65歲以上長者增加的速度也遠高於縣市。「縣等級的人口普遍大量流失,但相對來說,高齡化壓力沒有那麼大,接收人口的大都會,根本沒佔到便宜,」呂育誠直言。

以桃園為例,賺到人口紅利之餘,卻因高齡人口不斷增加,連帶造成每年社福支出快速飆漲,尤其是敬老金,在市長鄭文燦2014年上任時,每年約需14億台幣,至2020年已攀升至近30億元。

與其縣市升格,不如跨區合作

事實上,城市追求發展的關鍵,仍在首長如何規劃與治理。

位在台灣最南端的屏東,資源與六都相比,天差地遠,但在縣長潘孟安兩屆任期內,不迷信發放現金津貼的做法,透過大型活動、公共建築等政策,凝聚屏東人的光榮感。

曾參與縣市跨域合作的前國發會副主委黃萬翔直言,當都市發展到一定程度,勢必會面臨到與周邊城市共同解決的課題,若無法合作,結果便是產生衝突,與其劃分行政區、爭取合併或升格,不如好好規劃跨域合作的可能。

「因為行政區怎麼搞都會有區外,跨區合作是不會停止的工作,除非台灣只有一個區,」黃萬翔說。

供應新竹縣市約九成用水量的頭前溪水質問題,也是縣市合併的重要課題。(黃明堂攝)
供應新竹縣市約九成用水量的頭前溪水質問題,也是縣市合併的重要課題。(黃明堂攝)

不要再以台北市為標竿

各縣市皆力求生存、發展與轉型,但首要課題,應是先了解城市的地理條件、社會環境與特性,重新定位自己;接著是從各項數據找到城市的強項與潛力,而非一味跟風,以為合併或升格可以解決一切難題。

更不應迷信有大建設、工業區、都市重劃,即可以飛上枝頭當鳳凰。以新北、桃園、台中與台南等為例,在合併升格之後,仍是依循過去北高的發展路徑,「這些首長有沒有想過城市的問題在哪裡?除了台北市化這條路之外,有沒有其他選項?」呂育誠反問。

「我們一直以台北市為標竿,可是我必須要說,它真的是錯的。台北市是因為天時地利人和,加上歷史淵源才有今天,」呂育誠直言,任何人都無法複製第二個台北市。

他強調,縣市不應為了合併而合併,「重點不是住在直轄市或縣市,因為民眾在乎的是生活、就業、環境有沒有更好。」

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