竹竹升格第七都房價漲更兇？縣市瘋合併 專家三大理由不看好

【文／蔡立勳；圖片／王建棟】

總統蔡英文日前召集府院高層，商討新竹縣市合併升格，並下達指令要全力支持，但縣市合併甚至升格，就是城市發展的萬靈丹嗎？

從目前六都發展看來，或許不然。

2010年，台灣直轄市一口氣從2個增為5個，桃園隨後升格，六都成形，伴隨而來的是人口往中北部移動。即使在都市內，民眾也因工作與生活需求往都心移動，尤其台中、台南與高雄最明顯。

台中升格後增加15.6萬人，位在都心的北屯就佔了四分之一，還新設小學；反而曾是台中縣政府所在地的豐原，增加不到500人，近兩年甚至負成長。

「從好的角度來說，豐原多了一些交通建設，但實際上它就是停滯，」在豐原長大，台北大學公共行政暨政策學系教授呂育誠說。

古今中外，人口往都市集中是必然。「集中不完全是錯誤的，如果台灣要跟全世界競爭，是用城市去競爭，而不是國家，」前國發會副主委黃萬翔說。

但當討論縣市合併或升格，長期研究城市發展的呂育誠認為，除了考量資源獲得與經濟規模，更大問題是如何調和資源分配並制定遊戲規則，乃至於解決城鄉差距。

縣市合併問題 1：合併主體是誰？

以「竹竹併」為例，首要問題是由誰主導合併，以及合併主體由誰承擔。

新竹縣市有共同發展淵源，現在的新竹市政府正是縣市在1982年分家前的縣府所在地。但竹北近年快速發展，居民所得、生活機能等條件都不輸新竹市，「未來合併以後，新竹縣真的願意放棄竹北，把主體移到現在的新竹市嗎？」呂育誠反問。

縣市合併問題 2：互惠優勢被抵銷？

第二，當竹竹合併，甚或納入苗栗，勢必和六都同樣出現人口往都心移動的趨勢，連帶產生房價飛漲、就業、交通擁擠與環保等問題，「會不會抵銷原本合併可能有的互惠、互補？」呂育誠說。

所謂的「互惠」，是透過縣市合併可擴大經濟規模、降低行政成本，有效開源節流。

「互補」，以高齡人口為例，竹竹苗三縣市以苗栗財政狀況最糟，65歲以上人口也最多約9.3萬人，呂育誠分析，倘若竹竹苗合併，整體資源比以往多，苗栗的高齡人口或許能獲得較好的照護品質與資源。

縣市合併問題 3：人口紅利能撐多久？

第三是合併升格後，在成長發展的同時，難免會浮現新課題。「這些新興的課題可能為人所忽略，如高齡者增加的速率驚人，日本、美國等國家大都會都是如此，」呂育誠說。

觀察六都近10年人口變化，台北、台南與高雄微幅減少，新北、桃園與台中持續增加，桃園以增加一成居冠。

但在人口成長的同時，65歲以上長者增加的速度也遠高於縣市。「縣等級的人口普遍大量流失，但相對來說，高齡化壓力沒有那麼大，接收人口的大都會，根本沒佔到便宜，」呂育誠直言。

以桃園為例，賺到人口紅利之餘，卻因高齡人口不斷增加，連帶造成每年社福支出快速飆漲，尤其是敬老金，在市長鄭文燦2014年上任時，每年約需14億台幣，至2020年已攀升至近30億元。

與其縣市升格，不如跨區合作

事實上，城市追求發展的關鍵，仍在首長如何規劃與治理。

位在台灣最南端的屏東，資源與六都相比，天差地遠，但在縣長潘孟安兩屆任期內，不迷信發放現金津貼的做法，透過大型活動、公共建築等政策，凝聚屏東人的光榮感。

曾參與縣市跨域合作的前國發會副主委黃萬翔直言，當都市發展到一定程度，勢必會面臨到與周邊城市共同解決的課題，若無法合作，結果便是產生衝突，與其劃分行政區、爭取合併或升格，不如好好規劃跨域合作的可能。

「因為行政區怎麼搞都會有區外，跨區合作是不會停止的工作，除非台灣只有一個區，」黃萬翔說。

不要再以台北市為標竿

各縣市皆力求生存、發展與轉型，但首要課題，應是先了解城市的地理條件、社會環境與特性，重新定位自己；接著是從各項數據找到城市的強項與潛力，而非一味跟風，以為合併或升格可以解決一切難題。

更不應迷信有大建設、工業區、都市重劃，即可以飛上枝頭當鳳凰。以新北、桃園、台中與台南等為例，在合併升格之後，仍是依循過去北高的發展路徑，「這些首長有沒有想過城市的問題在哪裡？除了台北市化這條路之外，有沒有其他選項？」呂育誠反問。

「我們一直以台北市為標竿，可是我必須要說，它真的是錯的。台北市是因為天時地利人和，加上歷史淵源才有今天，」呂育誠直言，任何人都無法複製第二個台北市。

他強調，縣市不應為了合併而合併，「重點不是住在直轄市或縣市，因為民眾在乎的是生活、就業、環境有沒有更好。」

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