「台灣不加入也不行」 軟硬兼施逼盟友合作 看懂美國印太新盤算

【文／辜樹仁；圖片／Getty Images】

拜登上任一年，挺台動作不斷，更頻頻出招各種國防與經濟新倡議。美國回來了，盟友回來了，只是姿態已完全不同。在這個印太秩序新棋局中，台灣扮演什麼角色？

用台美斷交42年來最好時刻，來形容當前台美關係，可能並不誇張。

台美經濟繁榮伙伴對話、全球合作訓練架構、議員訪台、政府高層互動，到恢復貿易暨投資架構協定（TIFA）、新倡議科技貿易暨投資合作架構、海巡合作、美軍協訓台灣特種部隊，美國總統拜登上任一年，台美合作場景之多，名詞之新，令人目不暇給。

不只台灣，拜登除了延續川普政府的四方安全對話機制（Quad），更新倡議了澳英美聯盟（AUKUS）和印太經濟架構，展現「美國回來了」的氣勢。

在《天下》獨家民調中，台灣人因此相信美國會挺台、相信美國國力。

「你問東南亞外交圈，大家都希望美國回來，」新加坡南洋理工大學人文社科院院長、國際政治教授廖振揚認為。

美國仍然是經濟、科技、軍事的全球領導者，可以幫助區域組織更容易實現目標。

尤其是受中國壓力較明顯的台灣和越南，美國絕對是制衡力量。「很難想像沒美國參與區域機制，」他說。

但是，「美國回來是會逼你選邊站的，」國民黨國際部主任、淡江大學國際事務與戰略研究所教授黃介正則認為，印太經濟架構一定拉台灣加入，台灣不加入都不行，沒有選擇。

美國挺台，哪些是虛？哪些是實？1月20日，拜登就職一週年，美國重返印太，在打什麼算盤？

美國不玩自由貿易協定了

這些新倡議背後，是美國正在另起國際秩序。最明顯的點，就是沒有打算更積極參與印太地區最重要的區域組織——東協。拜登也已言明，不打算申請加入區域全面經濟伙伴協定（RCEP）與跨太平洋伙伴全面進步協定（CPTPP）這兩個當初由美國倡議的印太多邊自由貿易架構。

美國為什麼擱置舊架構？美國知名智庫芝加哥全球事務協會，2021年做的外交政策民意調查說明了一切。

關於美國外交政策的目標應該是什麼，近8成美國人認為，是要保護美國勞工工作，遠遠高於只排行第10、一半美國人認為的限制中國全球影響力；而保護弱小國家免於外患的比例，更只有三分之一。

在維持美國國際影響力的各種方法中，選擇改善教育、強化國內民主和維持經濟實力3個選項，比例最高，7成左右；只有37%美國人認為，參與國際組織很重要。

「在2021年的民調中，美國人認為在處理全球事務前，應該先整頓家務事的聲音，非常大而清晰，」民調分析報告寫道。

面對這樣的民意，拜登勢必要將注意力和資源，優先放在內政。這也是為何他上任後，喊出美國未來的外交貿易政策，是要「為中產階級服務、以勞工為中心。」

拜登主義三大元素

在這樣的政治現實下，美國外交貿易政策的拜登主義，已經愈來愈清晰：第一是要有利重振美國經濟、勞工就業，第二就是有利於美國和中國的霸權競爭。

第三，則是在手法上，美國也軟硬兼施，要求盟國和伙伴國「合作」達成這兩大目標。「美國的國家利益正在變得更狹隘，更是交易性的，要求盟友分擔更多，」專研美中台關係的美國智庫外交關係協會研究員薩克斯（David Sacks）形容。

拜登重返印太的三大支柱——四方安全對話、澳英美聯盟和印太經濟架構，以及美國挺台灣的各種倡議與平台，拜登主義三大元素無處不在。

「借力使力」打造印太版北約

2021年9月15日，拜登在白宮透過視訊，和英國、澳洲聯合宣布成立，被認為是21世紀最重大地緣政治事件的澳英美聯盟。國際政治與軍事觀察者形容，這等於印太版北約組織（NATO）。

之所以震撼，是因為美國、英國將協助澳洲打造一支核動力攻擊潛艦艦隊。這是繼冷戰初期為對抗蘇聯，提供英國核動力技術後，美國第二次輸出如此敏感重要的軍事技術。「這是美國展現它決心反制中國最戲劇性的動作，」《經濟學人》形容。

但仔細拆解聯盟協議內容就會發現，這就是拜登政府借力使力，在資源有限、民意排斥的限制下，不用再投入更多軍力，達到「增兵」印太地區的方法。

由於國防預算在前總統歐巴馬第二任期內連年縮水，導致美國海軍艦隊戰力，不論是新造艦數量或維持現有戰備，都大打折扣。

為了因應中國海軍艦隊規模已經超過美軍的龐大壓力，拜登決定把英國拉進來，由英國建造、出售採用美國核動力技術的潛艦給澳洲。英國也可使用澳洲基地做潛艦保養維修，等於美國在印太地區新增了英、澳兩股反制中國的軍力。

「對五角大廈來說，澳洲獲得8艘核潛艦，等於美國海軍在南海多了一支備援艦隊，」巴黎政治學院國際研究中心教授康羅（David Camroux）在《外交家雜誌》撰文分析。

在中國軍事活動最頻繁的台灣周邊海域，美國也希望加快提升台灣嚇阻中國的軍力，分擔美國負擔。

之前也傳出白宮施壓台灣國安高層，要求購買魚叉反艦飛彈的數量，從原先30套，改為一次購足100套，加速建構美國希望台灣具備的非對稱戰力。

緊接著澳英美聯盟，拜登在2021年9月24日召開美國、日本、澳洲、印度四方安全對話首次領導人實體高峰會。

拜登將合作議題擴大到防疫、基建、氣候變遷、關鍵新興科技、網路安全與太空。議題之廣，有如印太小型聯合國，目標就是反制中國涵蓋面已從基礎建設延伸到防疫、綠色減碳、數位經濟的一帶一路戰略。

澳英美聯盟加上四方安全對話，一個印太版北約組織儼然成形。事實上，美國前國務卿蓬佩奧（Michael Pompeo）在2020年就曾提議，將四方對話升級成為亞洲的北約組織。

新經濟架構，搶回遊戲主導權

美國積極在印太地區構建新的軍事安全聯盟體系，招來北京強烈抗議，認為是冷戰心態死灰復燃。北京的回應方式，是在拜登宣布澳英美聯盟的隔天，宣布申請加入CPTPP，等於打中美國的痛處。

CPTPP的前身TPP，明明就是美國首先倡議的，但2017年川普退出，拜登上台後內政優先，國內民意與兩黨都排斥自由貿易協定。

「私底下，我們都認為應該加入CPTPP，有些人也會公開呼籲，但大家都很清楚，因為國內的政治現實，這件事不會發生，」薩克斯說。

持平地說，美國在東亞區域經貿事務上，迄今找不到施力點。但幾個方向已在醞釀。

2021年10月，拜登利用出席東亞高峰會的機會，宣布美國要與理念相近的印太盟國與伙伴，建立一個新的「經濟架構」，預計今年上半年開始啟動相關程序。

雖然具體內容與正式名稱還未決定，從美國政府官員的公開談話來看，這個架構的兩大重點：半導體供應鏈韌性和數位經濟規則，清楚表明了拜登政府的意圖。去年11月底舉行的台美經濟繁榮伙伴關係對話，可能就會納入這個架構下。

拜登從競選總統時就不斷強調，21世紀的數位經濟規則，應該由美國來領導，以民主開放理念為基礎，不是中國的威權專制規則。

爭半導體優勢，台積角色關鍵

「美國是要想盡辦法在虛擬經濟時代，延續在實體經濟時代的主導權，」中華經濟研究院WTO及RTA中心副執行長李淳認為，美國拉著理念相近的印太國家制定數位經濟規則和新科技標準，因為誰定標準，誰就主導遊戲，而印太正是全世界最快速成長的數位經濟市場，也是全球資通訊硬體製造中心。

數位經濟背後，最關鍵的硬體就是半導體，拜登政府的第三個意圖，就是聯合台、韓、日、馬等半導體製造重鎮，提升供應鏈韌性和美國國內半導體製造能量，同時遏止中國半導體產業的崛起。

「半導體是整個新經濟的動力，需求正以史無前例的速度增加，這代表供應必須要增加，」美國商務部長雷蒙多（Gina Raimondo）去年11月在訪問印太國家期間的記者會上強調，「所以我們不僅要增加半導體國內供應，也要與伙伴合作，將製造分散到友好國家（friendshoring）。」

台灣身為美國超過9成的邏輯晶片進口來源，以及全球第一大晶圓代工企業台積電的所在地，自然就是美國政府最需要尋求「合作」的對象。

台積電已在2020年宣布到美國亞利桑那州投資設廠。2021年9月，美國商務部更軟硬兼施要求台積電和三星等半導體企業，在時限內提供供應鏈資訊。

「台灣是民主國家，本來沒人會對依賴台灣半導體有意見，」美國政治學大師福山接受《天下》專訪時表示，「但台灣有被中國接管的風險……，所以美國和歐洲都希望有其他供應來源。」

從四方安全對話、澳英美聯盟到印太經濟架構，拜登政府的企圖心與藍圖都有了，但實踐起來有沒有效，需要時間驗證。對包括台灣在內的印太國家來說，是機會也是風險。（延伸閱讀：經濟部次長：美國拉台廠合作，須比照「國民待遇」）

美國重回印太，台灣須更謹慎

馬來西亞國立大學亞洲研究中心主任、國際戰略副教授郭清水就擔心，美國國內因素對拜登外交政策的限制和影響，提高了國際不確定性。

「TPP就是最好例子，東南亞四國當初配合歐巴馬，費力說服國內支持，結果川普說退就退，衝擊非常大，」郭清水說，「美國未來推行的政策，東南亞國家都會特別謹慎。」

而第二個風險，是如果美中對立激化導致地區事務兩極化，或大國經貿倡議有附帶政治條件，絕對是壞事，「我們不想選邊站，大國言語上都說不會給壓力，但實際上動作愈來愈明顯。」

美國回來了，外交回來了，盟友回來了，只是這次姿態已完全不同，中美政經局勢也已經不同。

在虛實間，台灣需要謹慎應對。

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