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台灣超額死亡世界次低? 學者:不應忽略任何死亡

「台灣不加入也不行」 軟硬兼施逼盟友合作 看懂美國印太新盤算

2021年3月,拜登(左1)與日本、印度、澳洲政府領導人召開四方安全對話首次高峰會,重建與印太國家的聯盟關係,合作反制中國帶來的挑戰。
2021年3月,拜登(左1)與日本、印度、澳洲政府領導人召開四方安全對話首次高峰會,重建與印太國家的聯盟關係,合作反制中國帶來的挑戰。

【文/辜樹仁;圖片/Getty Images】

拜登上任一年,挺台動作不斷,更頻頻出招各種國防與經濟新倡議。美國回來了,盟友回來了,只是姿態已完全不同。在這個印太秩序新棋局中,台灣扮演什麼角色?

用台美斷交42年來最好時刻,來形容當前台美關係,可能並不誇張。

台美經濟繁榮伙伴對話、全球合作訓練架構、議員訪台、政府高層互動,到恢復貿易暨投資架構協定(TIFA)、新倡議科技貿易暨投資合作架構、海巡合作、美軍協訓台灣特種部隊,美國總統拜登上任一年,台美合作場景之多,名詞之新,令人目不暇給。

不只台灣,拜登除了延續川普政府的四方安全對話機制(Quad),更新倡議了澳英美聯盟(AUKUS)和印太經濟架構,展現「美國回來了」的氣勢。

在《天下》獨家民調中,台灣人因此相信美國會挺台、相信美國國力。

「你問東南亞外交圈,大家都希望美國回來,」新加坡南洋理工大學人文社科院院長、國際政治教授廖振揚認為。

美國仍然是經濟、科技、軍事的全球領導者,可以幫助區域組織更容易實現目標。

尤其是受中國壓力較明顯的台灣和越南,美國絕對是制衡力量。「很難想像沒美國參與區域機制,」他說。

但是,「美國回來是會逼你選邊站的,」國民黨國際部主任、淡江大學國際事務與戰略研究所教授黃介正則認為,印太經濟架構一定拉台灣加入,台灣不加入都不行,沒有選擇。

美國挺台,哪些是虛?哪些是實?1月20日,拜登就職一週年,美國重返印太,在打什麼算盤?

中國數位與電信基礎設施在東南亞無所不在,對美國想主導印太數位經濟規則帶來龐大競爭壓力。圖為緬甸仰光一家銷售中國手機的店面。(Getty Images)
中國數位與電信基礎設施在東南亞無所不在,對美國想主導印太數位經濟規則帶來龐大競爭壓力。圖為緬甸仰光一家銷售中國手機的店面。(Getty Images)

美國不玩自由貿易協定了

這些新倡議背後,是美國正在另起國際秩序。最明顯的點,就是沒有打算更積極參與印太地區最重要的區域組織——東協。拜登也已言明,不打算申請加入區域全面經濟伙伴協定(RCEP)與跨太平洋伙伴全面進步協定(CPTPP)這兩個當初由美國倡議的印太多邊自由貿易架構。

美國為什麼擱置舊架構?美國知名智庫芝加哥全球事務協會,2021年做的外交政策民意調查說明了一切。

關於美國外交政策的目標應該是什麼,近8成美國人認為,是要保護美國勞工工作,遠遠高於只排行第10、一半美國人認為的限制中國全球影響力;而保護弱小國家免於外患的比例,更只有三分之一。

在維持美國國際影響力的各種方法中,選擇改善教育、強化國內民主和維持經濟實力3個選項,比例最高,7成左右;只有37%美國人認為,參與國際組織很重要。

「在2021年的民調中,美國人認為在處理全球事務前,應該先整頓家務事的聲音,非常大而清晰,」民調分析報告寫道。

面對這樣的民意,拜登勢必要將注意力和資源,優先放在內政。這也是為何他上任後,喊出美國未來的外交貿易政策,是要「為中產階級服務、以勞工為中心。」

拜登主義三大元素

在這樣的政治現實下,美國外交貿易政策的拜登主義,已經愈來愈清晰:第一是要有利重振美國經濟、勞工就業,第二就是有利於美國和中國的霸權競爭。

第三,則是在手法上,美國也軟硬兼施,要求盟國和伙伴國「合作」達成這兩大目標。「美國的國家利益正在變得更狹隘,更是交易性的,要求盟友分擔更多,」專研美中台關係的美國智庫外交關係協會研究員薩克斯(David Sacks)形容。

拜登重返印太的三大支柱——四方安全對話、澳英美聯盟和印太經濟架構,以及美國挺台灣的各種倡議與平台,拜登主義三大元素無處不在。

「借力使力」打造印太版北約

2021年9月15日,拜登在白宮透過視訊,和英國、澳洲聯合宣布成立,被認為是21世紀最重大地緣政治事件的澳英美聯盟。國際政治與軍事觀察者形容,這等於印太版北約組織(NATO)。

之所以震撼,是因為美國、英國將協助澳洲打造一支核動力攻擊潛艦艦隊。這是繼冷戰初期為對抗蘇聯,提供英國核動力技術後,美國第二次輸出如此敏感重要的軍事技術。「這是美國展現它決心反制中國最戲劇性的動作,」《經濟學人》形容。

但仔細拆解聯盟協議內容就會發現,這就是拜登政府借力使力,在資源有限、民意排斥的限制下,不用再投入更多軍力,達到「增兵」印太地區的方法。

由於國防預算在前總統歐巴馬第二任期內連年縮水,導致美國海軍艦隊戰力,不論是新造艦數量或維持現有戰備,都大打折扣。

為了因應中國海軍艦隊規模已經超過美軍的龐大壓力,拜登決定把英國拉進來,由英國建造、出售採用美國核動力技術的潛艦給澳洲。英國也可使用澳洲基地做潛艦保養維修,等於美國在印太地區新增了英、澳兩股反制中國的軍力。

「對五角大廈來說,澳洲獲得8艘核潛艦,等於美國海軍在南海多了一支備援艦隊,」巴黎政治學院國際研究中心教授康羅(David Camroux)在《外交家雜誌》撰文分析。

在中國軍事活動最頻繁的台灣周邊海域,美國也希望加快提升台灣嚇阻中國的軍力,分擔美國負擔。

之前也傳出白宮施壓台灣國安高層,要求購買魚叉反艦飛彈的數量,從原先30套,改為一次購足100套,加速建構美國希望台灣具備的非對稱戰力。

緊接著澳英美聯盟,拜登在2021年9月24日召開美國、日本、澳洲、印度四方安全對話首次領導人實體高峰會。

拜登將合作議題擴大到防疫、基建、氣候變遷、關鍵新興科技、網路安全與太空。議題之廣,有如印太小型聯合國,目標就是反制中國涵蓋面已從基礎建設延伸到防疫、綠色減碳、數位經濟的一帶一路戰略。

澳英美聯盟加上四方安全對話,一個印太版北約組織儼然成形。事實上,美國前國務卿蓬佩奧(Michael Pompeo)在2020年就曾提議,將四方對話升級成為亞洲的北約組織。

新經濟架構,搶回遊戲主導權

美國積極在印太地區構建新的軍事安全聯盟體系,招來北京強烈抗議,認為是冷戰心態死灰復燃。北京的回應方式,是在拜登宣布澳英美聯盟的隔天,宣布申請加入CPTPP,等於打中美國的痛處。

CPTPP的前身TPP,明明就是美國首先倡議的,但2017年川普退出,拜登上台後內政優先,國內民意與兩黨都排斥自由貿易協定。

「私底下,我們都認為應該加入CPTPP,有些人也會公開呼籲,但大家都很清楚,因為國內的政治現實,這件事不會發生,」薩克斯說。

持平地說,美國在東亞區域經貿事務上,迄今找不到施力點。但幾個方向已在醞釀。

2021年10月,拜登利用出席東亞高峰會的機會,宣布美國要與理念相近的印太盟國與伙伴,建立一個新的「經濟架構」,預計今年上半年開始啟動相關程序。

雖然具體內容與正式名稱還未決定,從美國政府官員的公開談話來看,這個架構的兩大重點:半導體供應鏈韌性和數位經濟規則,清楚表明了拜登政府的意圖。去年11月底舉行的台美經濟繁榮伙伴關係對話,可能就會納入這個架構下。

第二屆台美經濟繁榮伙伴對話在2021年11月舉行,是台美1979年斷交後層級最高的政府對話平台。(取自外交部官網)
第二屆台美經濟繁榮伙伴對話在2021年11月舉行,是台美1979年斷交後層級最高的政府對話平台。(取自外交部官網)

拜登從競選總統時就不斷強調,21世紀的數位經濟規則,應該由美國來領導,以民主開放理念為基礎,不是中國的威權專制規則。

爭半導體優勢,台積角色關鍵

「美國是要想盡辦法在虛擬經濟時代,延續在實體經濟時代的主導權,」中華經濟研究院WTO及RTA中心副執行長李淳認為,美國拉著理念相近的印太國家制定數位經濟規則和新科技標準,因為誰定標準,誰就主導遊戲,而印太正是全世界最快速成長的數位經濟市場,也是全球資通訊硬體製造中心。

數位經濟背後,最關鍵的硬體就是半導體,拜登政府的第三個意圖,就是聯合台、韓、日、馬等半導體製造重鎮,提升供應鏈韌性和美國國內半導體製造能量,同時遏止中國半導體產業的崛起。

「半導體是整個新經濟的動力,需求正以史無前例的速度增加,這代表供應必須要增加,」美國商務部長雷蒙多(Gina Raimondo)去年11月在訪問印太國家期間的記者會上強調,「所以我們不僅要增加半導體國內供應,也要與伙伴合作,將製造分散到友好國家(friendshoring)。」

台灣身為美國超過9成的邏輯晶片進口來源,以及全球第一大晶圓代工企業台積電的所在地,自然就是美國政府最需要尋求「合作」的對象。

台積電已在2020年宣布到美國亞利桑那州投資設廠。2021年9月,美國商務部更軟硬兼施要求台積電和三星等半導體企業,在時限內提供供應鏈資訊。

「台灣是民主國家,本來沒人會對依賴台灣半導體有意見,」美國政治學大師福山接受《天下》專訪時表示,「但台灣有被中國接管的風險……,所以美國和歐洲都希望有其他供應來源。」

提升半導體供應鏈韌性是拜登政府的當務之急,台灣是美國必定要合作的對象。(王建棟攝)
提升半導體供應鏈韌性是拜登政府的當務之急,台灣是美國必定要合作的對象。(王建棟攝)

從四方安全對話、澳英美聯盟到印太經濟架構,拜登政府的企圖心與藍圖都有了,但實踐起來有沒有效,需要時間驗證。對包括台灣在內的印太國家來說,是機會也是風險。(延伸閱讀:經濟部次長:美國拉台廠合作,須比照「國民待遇」)

美國重回印太,台灣須更謹慎

馬來西亞國立大學亞洲研究中心主任、國際戰略副教授郭清水就擔心,美國國內因素對拜登外交政策的限制和影響,提高了國際不確定性。

「TPP就是最好例子,東南亞四國當初配合歐巴馬,費力說服國內支持,結果川普說退就退,衝擊非常大,」郭清水說,「美國未來推行的政策,東南亞國家都會特別謹慎。」

而第二個風險,是如果美中對立激化導致地區事務兩極化,或大國經貿倡議有附帶政治條件,絕對是壞事,「我們不想選邊站,大國言語上都說不會給壓力,但實際上動作愈來愈明顯。」

美國回來了,外交回來了,盟友回來了,只是這次姿態已完全不同,中美政經局勢也已經不同。

在虛實間,台灣需要謹慎應對。

【延伸閱讀】

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