冰山一角!不只WHO 聯合國維和任務人力最多的是人民解放軍

圖片來源:Shutterstock
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【作者:辜樹仁】

世衛組織總幹事譚德塞被台灣與國際輿論批評親中,但這只是冰山一角。中國正在利用川普美國第一外交政策、減少支持國際組織的機會,大力提升中國在聯合國與所有國際組織中的影響力,已成為聯合國預算的第二大貢獻者,企圖讓國際遊戲規則更符合中國利益。

世界衛生組織與秘書長譚德塞是否過於「親中」,替中國擦脂抹粉,沒有扮演好國際組織應有的角色,不僅在台灣,在歐美政壇與輿論界也引發爭議。

其實,世衛組織與譚德塞這次的表現,只是一個大趨勢中的冰山一角:當美國在川普主政下,逐漸減少對國際組織與盟友的資助時,中國正在利用這個機會,擴大在聯合國以及各大國際組織中的影響力,包括世衛組織在內。

事實上,3月上半,華盛頓與北京在聯合國進行了一場激戰,因為新冠肺炎疫情在全球大爆發,沒有受到太多注意。

不只WHO,連聯合國旗下組織都成必爭之地

聯合國旗下的專門機構之一,世界智慧財產權組織(WIPO)舉行新任秘書長選舉。北京派出自家人參選,華盛頓則支持新加坡代表。

投票前夕,華盛頓大動作向各會員國軟硬兼施,替新加坡代表拉票。開票結果,新加坡代表當選,但招來北京抗議,指責華盛頓搞檯面下小動作,刻意使中國代表不當選。

華盛頓在這次聯合國人事安排上如此積極,是因為已經意識到,如果再不有所作為,聯合國很可能被北京整碗捧去。

去年6月,北京派出的人選在聯合國糧農組織(FAO)秘書長的選舉中,就以壓倒性票數擊敗美國支持的人選,被美國國務院視為在聯合國外交戰中的一次重大挫敗。

15個聯合國機構負責人,只有1個美國人

不知不覺地,在聯合國15個專門機構中,已經有4個由中國人擔任負責人,美國人只有一個。

而且,中國已經成為僅次於美國的聯合國預算第二大貢獻者,2019年貢獻了3.7億美元,從習近平2012年上台至今增加了3.5倍,佔聯合國總預算12%。2012年時,比重只有3%。

美國總統川普厭惡國際組織和多邊主義,反倒給了中國發揮影響力的大好機會。(Shutterstock)
美國總統川普厭惡國際組織和多邊主義,反倒給了中國發揮影響力的大好機會。(Shutterstock)

美國雖然還是聯合國預算的最大貢獻者(佔22%),但同一時期的資金貢獻額度,只增加了18%。

尤其是川普在2017年就任美國總統後,厭惡國際組織和多邊主義的他,外交上奉行「美國第一」和單邊主義,不但大砍國務院外交預算,還相繼退出了聯合國人權委員會、教科文組織和氣候變遷協議,刪減對個別聯合國計畫的財務支持。最近因為譚德塞親中事件,川普就威脅要減少對世衛組織的財務支持

但諷刺的是,川普這個威脅,看在北京眼裡,反而是個機會。因為美國愈是減少參與或支持國際組織,就愈是提供了北京一個填補國際權力真空、擴大中國影響力的機會之窗。

「美國片面退出聯合國教科文組織和人權委員,只是把國際影響力讓給了中國,」華府智庫新美國安全中心副研究員(Kristine Lee)最近在《外交事務》雜誌上撰文警告。

川普自己讓出江山,習近平不再韜光養晦

而北京也的確是從習近平上台後,就有計畫、有意識地,透過積極參與國際多邊事務,擴大中國在國際組織中的影響力。

2018年6月,習近平在中共中央外事工作會議中,首次完整地闡釋了他主政下的中國外交大政方針,其中就包括了要「積極參與引領全球治理體系改革」。

中國外交部長王毅在去年9月的聯合國大會中,也強調中國將「堅定維護聯合國的地位和作用,堅定維護以聯合國為核心的國際體系。」

2015年中國國家主席習近平在紐約聯合國總部發表演說。(Shutterstock)
2015年中國國家主席習近平在紐約聯合國總部發表演說。(Shutterstock)

為了提升中國在國際組織中的能量,中國政府最近幾年大量招募公務員進入各種國際組織工作,大量培養國際公共政策、全球治理與國際法人才,包括了資助大學生到國際組織實習、在大學成立更多全球治理、國際公共事務和國際法相關科系。

習近平改變了中國從鄧小平到胡錦濤時代「韜光養晦」的外交原則,是因為中國的國家利益隨著中國經濟和全球市場的連結愈來愈緊密,已經從國內延伸到國界之外,因此有必要透過國際組織,保護海外龐大的商業利益。

參與聯合國的國際維持和平任務,最能反映中國的這個動機。

8000人常設部對參與聯合國維和任務

根據華府智庫戰略暨國際研究中心(CSIS)不久前發布的聯合國中國影響力調查報告,中國已經是安全理事會5個常任理事國中,貢獻聯合國維和任務人力最多的國家,最近5年經常維持在2500人左右,比其他4個常任理事國貢獻人力的總和還多。

2017年,北京還特別從解放軍中抽調人力,成立了一支專門從事國際維和任務的8000人常設部隊,交由聯合國調派,還承諾在未來10年提供10億美元支持聯合國維和任務。

「這不僅讓中國可以在全球擴大外交和政治影響力,也讓北京有機會向國際社會確保中國對全球和平與穩定的承諾,」這份報告指出,當然其中隱含了中國要保護海外商業利益的動機。

北京參與聯合國在西非剛果的維和任務,主因是中國在該國全世界最大的銅礦,佔有八成股權。在南蘇丹,北京派駐了一整個步兵營共1000多人的維和部隊,是因為中國投資了南蘇丹油井,每天從那裡進口3萬桶原油到中國。所以,這兩國的政治與社會穩定,是中國的經濟利益所在。

(Facebook@UnitedNationsMissionInSouthSudan)
(Facebook@UnitedNationsMissionInSouthSudan)

除了保護商業利益,北京也企圖透過在國際組織中愈來愈大的影響力,將現有的國際遊戲規則,調整到更符合中國身為全球第二大經濟體的利益。而這一點,也是以美國為首的西方民主國家對中國影響力心生警惕的地方。

世界更像中國,或中國更像世界?

在聯合國人權委員會中,北京一直以推動改革開放、改善人民生活、消滅貧窮作為中國人權正在不斷進步的證據,強調「每個國家都有權依據自己的國內環境,選擇自己保護人權的方式。」

在去年的人權委員會會員國人權狀況調查報告中,北京就動員俄羅斯、沙烏地阿拉伯等支持中國的會員國,替中國發聲,稱讚中國在新疆的行動是對抗恐怖主義和宗教極端主義,抵銷美國等西方國家對北京打壓新疆少數民族的批評,更試圖驅逐代表國際非政府組織的維吾爾族工作人員。

去年初,北京也以不干涉會員國內政為理由,在安理會動用否決權,阻擋美國提出的因應委內瑞拉政治與人道危機的經濟制裁提案。

從西方民主國家的角度來看,「北京正在把聯合國當成正當化威權統治模式的平台,」新美國安全中心的Kristine Lee形容,「美國不能坐視不管中國把聯合國帶離它的創建理念,一個中國主導的聯合國將會削弱各種國際事務中的美國價值與利益。」

為了因應中國在聯合國中與日俱增的影響力,今年1月,美國國務院在國際組織事務局中,特別任命了一位資深官員,專責規劃因應政策。

白宮貿易委員會主席納瓦羅在3月初的《金融時報》投書中也呼籲,美國和其他會員國必須要趕快行動,針對中國控制國際組織的意圖,進行評估和反擊。

中國已經成為僅次於美國的聯合國預算第二大貢獻者,2019年貢獻了3.7億美元,從習近平2012年上台至今增加了3.5倍,佔聯合國總預算12%。(Shutterstock)
中國已經成為僅次於美國的聯合國預算第二大貢獻者,2019年貢獻了3.7億美元,從習近平2012年上台至今增加了3.5倍,佔聯合國總預算12%。(Shutterstock)

從國際民調的結果來看,到目前為止,雖然很多人埋怨川普發動貿易戰、自掃門前雪的外交作為,但仍然傾向由美國繼續擔任全球領導者的角色。

在民調公司皮尤研究中心(Pew Research Center)最近一次所做的國際民調中,接受調查的25國民眾當中,63%表示他們比較傾向由美國領導,只有19%選擇中國。

不過,對許多中小型開發中國家來說,中國似乎是不錯的替代選項。

《經濟學人》在去年人權委員會事件之後的一篇報導中指出,許多非洲與中東地區的中小型國家,長期不滿美國在聯合國中的獨霸地位,導致他們無法抗拒美國的壓力。現在這些國家非常歡迎中國的崛起,因為兩個強權都會為了爭取支持,給他們好處。

在2019年4月於北京舉行的一帶一路國際合作高峰會中,葡萄牙籍的聯合國秘書長古特雷斯(António Guterres)在致詞中,大力讚揚習近平的「一帶一路」計畫,認為可以協助創造一個更繁榮的世界,和聯合國的「永續發展目標」(Sustainable Development Goal/SDG)一致。

事實上,北京已經和包括國際貨幣基金、世界銀行、教科文組織在內的聯合國機構,簽訂了20幾個合作備忘錄,藉此提高一帶一路在國際上的正當性。

20年前,美國總統柯林頓幫助中國加入世界貿易組織,希望透過國際組織的力量改變中國,讓中國的行為更符合西方民主國家標準。

20年後,一位歐洲外交官提醒,「如果北京成功把聯合國和中國的國家發展目標結合在一起,中國就不會變得更像民主國家,而是這個世界可能會更像中國。」

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