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63%曾涉貪污、買票、黑道!揭開台灣議長權力魔戒的祕密

2019-02-01 09:19天下雜誌

【文 程遠述】

全台22名現任縣市議會議長,超過6成曾捲入或遭起訴刑事案件,包括樁腳買票、詐領公款,甚至回扣貪污。究竟議長們的權力魔戒藏著什麼祕密,讓議長在議員生涯中涉及官非?而議長的職權行使又出了什麼問題,使他們不斷踩到法律紅線?

圖片來源:邱劍英攝
圖片來源:邱劍英攝
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全台每年共約一兆元的縣市政府預算,有賴地方議會把關,但是長期以來,相較中央選舉或直轄市首長,國人對地方政治的關注度卻不高,而主持議會、角色關鍵的議長們,更是涉入賄選、黑道的傳聞不斷。

2018年底,各縣市新議長終於上任。《天下》從司法判決書裡出發,檢視20年內判決,為22位現任議長進行總體檢,一探議會權力運作痕跡。

追溯過去20年的判決書後,發現現任的22位議長,其中有14位曾經涉案,比例高達63%,其中又以涉賄選案者最多,其次為貪污、詐領公款,還有兩人是恐嚇和妨礙公務。

樁腳還人情「自發」買票,議長都無罪

在厚厚判決書裡,議長們名字最常被提及的就是樁腳買票。在全台22位議長裡,有8人的樁腳曾因買票遭判刑,但作為議員候選人的議長們卻都全數無罪。根據判決書,這些樁腳都是「自發」買票,有些人面對檢方調查時,強調是為了還以前欠的人情才賄選,和候選人無關。

例如雲林縣議長沈宗隆的樁腳吳昇龍,在2014年以一票1000元價格,花1萬7000元幫沈宗隆買票,吳昇龍向檢方聲稱,是因為欠沈宗隆人情,並沒有人指使、也沒有從沈宗隆處拿錢。最後吳昇龍以賄賂罪被判刑1年7個月。

是什麼樣的「人情」,會讓樁腳們甘冒坐牢風險,為候選人行賄,出事後還強調是自發行為?

前雲林縣議員沈義隆表示,據他所知,地方議員的服務包山包海,例如農用路面工程、排水溝,有請託的人就會先做,小的像土地買賣、賭博欠錢到倒會、車禍糾紛,都聽過議員能處理,即使是小型交通違規,「單還沒開都可以先說情,」沈義隆說。

各種包山包海的工程,讓地方樁腳甘冒坐牢風險、「自願」買票。(邱劍英攝)
各種包山包海的工程,讓地方樁腳甘冒坐牢風險、「自願」買票。(邱劍英攝)
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打著「無錢買票、懇請免費賜票」標語,這屆卻落選,沈義隆指出,在雲林買票還是常態,一票從500元到1000元都有,「這裡沒買還是選不上啦,」他略帶無奈地說。在他眼中,以「人情」為名的服務,似乎成了樁腳幫忙買票的動機。

義氣借錢不用還?遊走法律邊緣的金錢遊戲

買票的理由不只是還人情,也有人聲稱是「金錢贊助」或「借貸」。台南市議長郭信良在擔任議員及副議長期間,都曾被檢方指控收受回扣喬事情,並以貪污起訴,因被告宣稱金錢是借貸或贊助,證據不足獲判無罪。

根據判決書,郭信良2004年遭檢調指控,護航允傳建築師事務所負責人林傳盛取得海佃國中校舍建案,林傳盛在拿到海佃一期和二期工程後,先後付給郭信良46萬元和20萬元,不過林傳盛在判決書中堅稱「不是回扣」。

根據紀錄,林傳盛在面對調查時說「沒有行賄,那個議員我有給他錢」、「40萬,我知道他缺錢啦,他常在跟我借錢」、「我這個是自發性,我說讓他當競選經費啊」、「就包一個20萬,他也快選舉了,我就是拿一筆錢給他。」最後法院以證據不足為由,判決郭信良無罪。

這樣的民間「借貸」、甚至贊助民代換服務的方式,根植於地方人情世故。一位出身雲林縣議長沈宗隆選區的在地生意人向《天下》坦承,很多人跟議長從小認識,大家知道他要選舉,有能力的人會100萬、200萬的贊助他,當問到「這是借貸嗎?」他說,「他們都是講義氣啦、不用還的。」

不過,將來如果有事情,譬如農地改建、買賣之類的審查,都會去拜託議長,「這樣比較快,」這位不願具名的生意人說。

「人情的包圍和負擔,就是現在的議會政治,」

專門研究地方派系政治、台大政治系榮譽教授趙永茂批評,派系政治在地方發展70年,許多縣市仍停留在要花大量經費買票、包紅白包、人情和做公關,導致議員要花大錢才選得上,所以議員當然要接受贊助,地方政治就成為利益交換場域。

趙永茂直言,以人情請託服務換高額選舉經費的模式,從議員選舉影響到議長,現在仍「天天都在發生。」

一票至少花500萬,為何人人想當議長?

除了議場外的金錢關係剪不斷、理還亂,議場內案件也不少。高雄市議長許崑源和屏東縣議長周典論,都曾捲入議長賄選案。

許崑源在2003年被檢方指控,當議員時,透過中間人收取前高雄市議長朱安雄500萬元支持朱當議長,最後許崑源獲判無罪。而周典論則是被指控2014年透過友人廖振東,招待8名屏東縣縣議員到台中吃、住、按摩還有購物,以說服議員們將議長票投給周典論,最後同樣因證據不足,只有廖振東和議員們被判刑,選上議長的周典論無罪確定。

全台各地議長選舉向來都是競爭激烈,動輒喊到一票500萬、1000萬,到底議長權能在地方政治扮演什麼樣的角色,讓議員趨之若鶩?

趙永茂舉例,議員受到請託幫廠商爭取政府工程,但議員可能和縣市長不同派系、或是不方便說,就請議長出面說項,且後續施工困難、降低監工標準,「透過議長向地方政府相關局處施壓,都可以喬。」

比起陽春的議員,議長更有力主導市政,也能到處分杯羹。(劉國泰攝)
比起陽春的議員,議長更有力主導市政,也能到處分杯羹。(劉國泰攝)
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在這個過程中,若議員拿到好處,議長當然也能分一杯羹,對地方政府而言,議員可能在審查預算時,會比較好說話。

議長本身的職權,也有相當的權力運用空間。連任6屆議員的台南市議員邱莉莉指出,比起陽春的市議員,議長更有力主導市政,以資源分配完成選民請託。

首先在議會議程的排定上,議長可以決定什麼案子何時、能不能入案,「這在政黨協商運作過程,是非常重要的角色,」邱莉莉舉例說,台南市政府如要先行墊付中央補助款,必須經議會決議才能動支,而決定議程的議長自然能讓需要用錢的市府低頭。

如果議長存有私心,在人事或其他分配上更容易淪為利益交換或酬庸,「台南市府負責公告地價審議的地價評議委員會成員,就有一定比例是由議長指派,」邱莉莉說。

金權的誘惑,更勝黑道「比拳頭」

過去多有議會黑道當道的傳聞,但這屆議長捲入非金錢案件僅有兩人。其中沈宗隆在2014年因妨害公務判刑4個月,根據判決書,沈宗隆對當時的國稅局銷售課課長嗆聲「如果妳不是女人我就打」、「如果來上班,我每天叫不同女人打」,而且後來真的找來女子攻擊該課長。

但這種牽涉言語或肢體暴力的行為,在現今議長的司法紀錄已是少見。

似乎顯示出,比起「比拳頭」,金錢和人情關係交織構築的權力結構,更可能是現今議長與議會政治的樣貌。

回頭檢視判決紀錄,多達12位議長曾捲入金錢案件,地方選舉似乎充斥利益交換,台灣地方議會政治即使到了2019年,仍像是陽光照射不到的陰暗角落,如果不思考改革,如何期許更健全的公民參政空間?

公督盟:若不能自律,應收回選舉補助款

敦促政黨提出好的議員甚至是議長人選,或許是第一步。「沒有好的地方政治,怎麼會有好的中央政治,」公民監督國會聯盟執行長張宏林批評,藍綠兩大政黨每年都領到高額的政黨和選舉補助款,但在地方為了快速獲得權力,卻選擇和地方派系合作,推出不少有爭議或貪污背景的候選人,連帶影響台灣政局,他認為如果政黨不能嚴謹自律,應該要立法收回補助款。

除了候選人的進一步檢驗,趙永茂也認為應該參考歐美,引進更多公民團體和各界專業人士,透過政黨推薦或議會制度參與地方政治,並以透明化直播、錄影等措施開放公民監督。趙永茂指出,預算應該在議事過程解決,而不是由議長、議員們私下私相授受,當「喬事情」的利益被截斷,自然減少貪腐弊案的發生。

對於議會的未來改革,趙永茂直言台灣還有30到50年的長路要走,但是如果現在不開始做,就更沒有改革機會。「政治不應該是向現在妥協,而是要考慮未來,」深埋在厚厚資料裡,趙永茂意味深長地說。

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