愈來愈多年輕人 住不起台北市...都發局找地、捷運局賣房 TOD政策出了啥問題？

文．周靖璞

近年來TOD（大眾運輸導向發展）成為各國政府打造宜居城市的重要政策。不過TOD同時也是一把雙面刃，難以避免推升了房價，導致居住其中的中產階級、基層勞工面臨「仕紳化」，漸漸被迫遷離都市。OURs都市改革組織政策研究員洛書指出，TOD不應只是「在捷運旁蓋共購宅」，更應提供一定比例「可負擔住宅」維持都市多元勞工階級。他認為政府目前各部門對於TOD的落實立場不一、互相拉扯，亦缺乏完善的計畫。建議可導入TIF機制（租稅增額融資），強化捷運興建基金。或是仿效日本的鎖定重要樞紐開發方式、韓國的eTOD明定住宅分配的比例與用途，使都市的發展更加健全。

TOD提升交通效能

意外加劇排擠效應

TOD（Transit Oriented Development）又稱「大眾運輸導向型發展」，興起於1980至1990年代美國新城市主義運動，當年美國處於都市快速擴張期，許多民眾被迫居住至都市外圍，在未妥善規劃下，導致道路擁擠、空汙嚴重。因而提出透過提高交通節點周圍土地使用強度，讓都市發展隨著大眾運輸沿線開發，以減少汽車依賴、提升公共運輸效率。

OURs都市改革組織研究員洛書表示，一般都市發展設有容積率管制，因區域內若毫無限制建造大廈，可能導致道路空間、停車空間不足。TOD將大樓建造在大眾運輸樞紐上，能有效紓緩交通壅塞問題，同時也解決當年美國大眾運輸日益嚴重虧損問題。這樣的都市發展概念也逐漸傳入亞洲，成為高度城市化地區因應人口與空間矛盾的重要手段。

但洛書指出，美國在運作TOD十幾年後，發現低收入階級被迫離開都市圈，引發社會更嚴重的仕紳化（gentrification）。以台北市為例，原本老公寓一樓可能有的早餐店、機車行，隨都更蓋起高樓一併消失；原本能負擔市中心租金的年輕人、基層勞動者，往往被迫搬得越來越遠。「工程師願意通勤到內科上班，但7-11店員不會願意大老遠去內科打工。」他直言，若仕紳化現象影響到長照服務等重要福利政策推動，整個城市生活品質和機能都會受影響。

面對此困境，美國於2010年後在TOD基礎上提出改良版eTOD（equitable Transit-Oriented Development）概念，除在關鍵交通樞紐增加住宅數量外，建商若希望取得更多容積獎勵，政府要求必須提供一定比例可負擔住宅供租賃使用。在此基礎上明確規範租金需在一定額度以下、目標收入族群在中位數以下，只要符合條件保障10-20年租期，期限到後建商可自由處理產權。此模式才能真正達到「讓人住得下來」目標。

洛書表示，在過去台灣TOD 1.0時代，只停留在「增加住宅數量」，未進一步思考住宅政策搭配，反而更像一種財務邏輯的運作。「建商參與TOD獲得多餘容積直接拿到市場銷售，捷運局也將分配回來的聯開住宅賣掉，回補捷運財務缺口。」不過台灣與國外不同地方在於，建商有除了TOD、可從政府獲得容積獎勵方式，久而久之申請建商越來越少，讓TOD政策推動陷入停滯。

有鑑於TOD 1.0困境，政府決定除既有交通樞紐外，所有捷運站、未來興建中捷運站也開放高額容積開放申請，祭出TOD 2.0方案。開發商有五選一回饋方式，包含增設捷運出入口、設置自行車轉乘停放空間、友善行人設施、回饋公益空間(例如：社會住宅)，或直接繳納代金。

3方向改革TOD政策

考驗各部門立場整合

洛書指出，TOD是一套交通、土地與住宅政策整合的都市設計。捷運共構宅、捷運聯開宅屬於TOD推動下的一種土地使用工具，像台北市推動TOD以來，聯開宅多為捷運局與建商合作、分回住宅後轉售的財務操作模式。不過在從TOD到eTOD過程，都發局為了推動社宅尋找可用建地，捷運局卻為了攤平蓋捷運的成本轉手賣掉聯開宅，不僅無法延續現有穩定租屋供給，更讓原本期待能長住市區年輕中產再次被迫外移。「政府應該要整合各部門立場與目標，制定妥善都市發展住宅政策，而不是互相拉扯。」

針對現行TOD政策失衡，洛書提出三層次改進方向：

鎖定節點發展：仿效日本，選定高使用率捷運樞紐站拉高容積，類似政府主導公辦都更，集中資源打造住宅密度與公共設施兼具的生活區。

落實可負擔住宅要求：非重要交通樞紐的捷運站點，可增額容積必須放棄五選一回饋，強制換取一定比例可負擔住宅作為開發條件。繳納代金應該屬「沒有辦法的辦法」，並且應該將費用準確運用於住宅政策。

導入TIF機制（租稅增額融資）：捷運開通造成房價上漲，過去增加稅額都回到財政局再統一分配，建議增加的地價稅、房屋稅應回撥捷運基金，權衡捷運局興建成本與保留都市可負擔住宅數量，取代「賣房還債」短線財務思維。

除低收入族群外，韓國首爾TOD政策如何因地制宜，針對都市中青年中產階級制定分層住宅政策，避免仕紳化現象？歡迎收聽本集《毛利小姐變有房》

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本文授權自今周刊，原文見此。

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