國會改革法闖三讀還能翻盤?覆議、釋憲、公投誰能擋住!拆解發展走向

攝影/陳睿緯
攝影/陳睿緯

【撰文‧林良昇】

成千上萬人民走上街頭,抗議藍白陣營聯手修法擴增立法院權限,審查程序不正義;行政、立法兩權爭端風雨欲來,三讀通過、爭議未解,下一步該怎麼走?

「沒有討論,不是民主!」5月17日起接連兩周,立法院院會連續四次審查國會改革相關法案,引爆近年最激烈的朝野大亂鬥,更掀起大規模群眾運動,合計超過十萬人走上街頭,表態反對國會擴權。

議場內馬拉松式挑燈夜戰,經一連串激烈肢體衝突及冗長議事攻防,四次院會惡戰下,國民黨與民眾黨聯手強勢通過表決,終讓「國會改革」相關修正法案在5月28日全數三讀通過。

議事開倒車 舉手表決不記名

爭端,顯而易見。這四次院會審議過程,最關鍵的二、三讀,院會都以「舉手表決」通過法案,成為審查過程中最具爭議性的環節之一。

儘管舉手表決符合《立法院議事規則》規定,也經常在各委員會使用,但立法院院會自1989年起,就未使用過舉手表決,多採表決器記名表決。更遑論,這項法案從內容到審查程序,引發社會極大質疑,最後表決方式不只大開倒車,更多度發生計票失誤,無疑是折傷「國會改革」本質。

「民主政治就是責任政治、透明政治!」公民監督國會聯盟執行長張宏林直指,立委身為代議者,代議過程須清楚對選民負責。更何況,現有規定中,就算議場秩序混亂,立委無法在座位上按表決器,也能採用「點名表決」,這次卻採用不記名的舉手表決,甚至發生清點人數與投票人數不符的嚴重缺失。

不過,在民進黨屈於國會劣勢下,外界早已預期,國會改革法案最終仍會闖關成功。然而三讀通過,不代表爭議就此結束,執政黨已喊話,不排除「先覆議、後釋憲」,但這些反制手段,真能改變修法結果嗎?

先看覆議。政治大學法律學系副教授廖元豪指出,法案經立法院通過後,若行政院認為窒礙難行,可將法案退回立法院覆議;但實質上,這只是拖延修法上路時間,因為覆議通過門檻仍是全體立委二分之一,結果不可能翻盤。

「覆議成功的機率不高。」東吳大學政治學系教授蘇子喬也認為,既然藍白聯手通過法案,除非行政院能鬆動藍白,否則可能連覆議都不提,或是僅提覆議表態立場。

緊接著,總統必須在十日內公布法案,讓修法正式施行。儘管部分輿論主張,總統可不公布有違憲疑慮的法規,但蘇子喬強調,「惡法亦法,總統在制度上一定要公布。」沒有任何討論空間。

況且,程序上,總統公布法律後,執政黨才能執行後續的反制手段:釋憲就是其一。

釋憲彈性大 考驗大法官公信

早在三讀通過前,民進黨立法院黨團總召柯建銘就已宣示將針對國會改革案提釋憲;據《憲法訴訟法》,國家最高機關(指總統及五院)有提出釋憲的權利,而全體四分之一席次的立委也可連署聲請釋憲,門檻不是問題。

原則上,在釋憲結果出爐前,法律依然要施行;不過,現行法規也有「暫時處分」的機制,可讓被提釋憲的法律「暫停施行」。

蘇子喬解釋,若大法官認為法律持續的狀態會對當事人的權利或憲政秩序有重大侵害,可做出暫時處分,半年內暫不實施該法。他並分析,一般而言,若大法官做出暫時處分裁定,恐怕已經有心證認為該法律違憲,「其實形同違憲的預告。」

至於釋憲案處理的優先順序,也未必依法案重要程度而定。廖元豪直指,大法官釋憲很彈性,甚至可以不受理,審多久也沒有限制,短則幾個月,長可達數年,考驗大法官的公信力。

除了踏上憲法法庭,公民投票的「複決權」也是一種選項,只不過,在民進黨握有國會多數時曾修正《公民投票法》,將公投改為不綁大選舉行,廖元豪指出,公投原本是對抗立法院的一個作法,現在變成「鳥籠」,未來要通過恐怕也沒那麼容易。

蘇子喬不諱言,若民意對法案很反彈,可能促成公投複決,但即使背後有執政黨動員,依法每兩年舉行一次,也要到明年八月才會投票,爭議拖過一年多,這段期間,行政院不能消極不執行法律,對執政黨而言,公投緩不濟急。

他認為,賴清德總統剛上任就面臨僵局,未來藍白在立法院聯合通過法案、行政院被迫執行,可能成為常態,執政黨沒有揮灑空間,應盡可能跟在野黨協調,尤其是和民眾黨尋求合作空間,透過政治尋求解決方案。

經歷半個月國會動盪、街頭運動,冷靜後來看,面對各項爭議法案,體制內並非無路可走,朝野應放下對立和政治盤算,否則全民都會付出重大代價。

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