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印尼雅萬高鐵:中國海外基建如何究責?

印尼雅萬高鐵示意圖。圖/歐新社
印尼雅萬高鐵示意圖。圖/歐新社

(德國之聲中文網)搭乘印尼雅萬高鐵,可能會產生一種在中國搭高鐵的錯覺,車廂內不僅可見簡體中文字,設備與服務也類似於中國國內的高鐵。事實上,雅萬高鐵是中國高鐵第一次「全系統、全要素、全產業鏈在海外落地」,象徵著中國高鐵系統輸出到東南亞,更被北京形容為中印「一帶一路」合作的「金字招牌」。

在中國各海外投資地中,印尼具有一個重要指標意義:這裡是中國國家主席習近平提出「21世紀海上絲綢之路」說法的「首倡之地」。中國今年10月舉辦「一帶一路」10週年論壇,印尼總統佐科威(Joko “Jokowi” Widodo)也到北京參加,感謝中國「為廣大發展中國家的發展作出積極貢獻」,並特別提及雅萬高鐵項目。

自今年10月正式通車營運至今2個多月;據中國鐵路國際有限公司統計,雅萬高鐵累計發送旅客突破了100萬人次。

雅萬高鐵全長約142公裡,把印尼首都雅加達和西爪哇省首府萬隆之間的交通時間,從3小時縮短到45分鐘左右。平心而論,雅萬高鐵確實替印尼創造更舒適的交通方式。中國官媒新華社引述印尼乘客說法:「高鐵已成為我最愛的交通方式。」還有一位職業是物流公司高管的民眾稱,高鐵省時省力,特別適合像他一樣常出差的人。

然而,中國政府大力宣傳的正面形象背後,卻是另一個故事。有印尼民眾向DW指出,高鐵的站點並不是位於市中心,因此要還需配合接駁車或其他交通工具,便利性不如預期。此外,雅萬高鐵的票價較高,恐怕只讓中產階級以上的民眾受惠;對於多數務農的當地居民而言,負面的影響更龐大。

當地環保倡議者表示,雅萬高鐵項目的環評有疑慮,施工過程對居民造成損害,且受影響的社區仍未獲充分補償。在環保團體看來,這場中印合作顯然並不完美。

雅萬高鐵的負面衝擊

「中國是最不會去遵守在印尼該遵行的規則的國家。」非政府組織「印尼環境論壇」(Wahana Lingkungan Hidup Indonesia, WALHI)西爪哇辦公室的執行總監瓦尤定(Wahyudin Iwang)告訴DW,只要跟中國有關,都是從事倡議工作最棘手的案件。

瓦尤定說,其他國家都會有涉及環保問題的相關規範,但中國在這方面還有很長的路要走。跟中國的政府和企業打交道時,倡議人士難以循有效的機制向中國追究責任。

像雅萬高鐵這樣橫跨兩個省份的大規模基礎建設,本應依法按部就班執行環境影響評估。但實際上,此項目的推動過程高度政治化,不只中國政府把這視為「一帶一路」的「旗艦」計劃,印尼總統佐科威早在2016年就把它列為12項「國家策略項目」之一,屬於需優先推動的基礎建設。

有分析認為,佐科威為了競選連任,希望短期內看到成果,讓高鐵項目成為有利2019年大選的政績。瓦尤定指出,工程所需的相關許可文件在佐科威要求下,倉促審批下來,過程中當地居民並未獲取充分資訊,也沒有機會參與評估程序。

非政府組織德國亞洲基金會(Stiftung Asienhaus)中國區負責人周蓓(Joanna Klabisch)去年10月曾應印尼環團WALHI之邀參訪萬隆當地一處社區,並撰寫報告,直指雅萬高鐵嚴重影響當地居民。她告訴DW,「高鐵就從他們腳下的山丘穿過去」。

周蓓指出,有些鐵路隧道非常靠近社區,就蓋在距離不到250公尺處,遠低於法律規範的750公尺。短時間內頻繁的大型爆破工程,嚴重影響當地居民。

「我們看到那些房子的模樣,牆壁上有1公尺長的裂縫。有些房子位於很陡峭的山丘,因而產生了幾公分的位移……村民還告訴我們一個難以想像的情況:爆破工程之多,甚至把山丘頂的野生動物嚇跑了,所以居民還要應付跑進村裡的蛇和野猴。」

問題不僅止於此。印尼環保團體WALHI主張,工程人員在路面傾倒的廢土,影響當地的水源和排水渠道,進而導致附近地區更常發生水災和土石流。

針對種種因雅萬高鐵工程而產生的問題,中國和印尼國營企業共同成立的印中高鐵公司(KCIC),並沒有積極回應居民爭取補償的努力。此外,早在工程開始前,WALHI便曾寫信給投資雅萬高鐵的中國國家開發銀行(CDB),反對這項計劃,亦未獲積極回音。

中國投資海外 當地怨聲載道?

中國的海外投資,常被批評未考慮地主國居民所受的衝擊,又缺乏透明的申訴機制。印尼WALHI組織的倡議人士瓦尤定認為,這一點讓中國和印尼在未來短期內不太可能有更好的合作案例。

一位關注中國海外投資的中國非政府組織人士A先生(化名)向DW表示,總體而言,中國企業到海外投資,仍未建立與當地社區或NGO溝通的傳統,信息披露與透明度也還不足。他認為,若不涉及意識形態,中國藉「一帶一路」投資海外本是一件好事,但環境與社會管理等執行層面上的問題,讓「一部好的經被和尚念壞了」。

德國亞洲基金會的周蓓持類似看法。她表示,中國有資源和技術,在開發中國家建造鐵路也能促進當地經濟,但雅萬高鐵工程並沒有達到應有的社會與環境標準。換言之,關鍵在於這些標準和評估程序是否確實執行。

2013年,中國推動「一帶一路」倡議,同時期恰逢中國的高耗能、高汙染企業面臨產能過剩,政府亦鼓勵企業「走出去」。許多分析更認為,中國欲藉「一帶一路」躍升為開發中國家的領袖與代言人,向這些國家傳達:我們可以成功,你們也做得到。從西方視角來看,中國輸出其影響力令人擔憂,再加上這些建設案常對地主國帶來沉重財政負擔和環境問題,因此遭致批評。

但周蓓指出,「一帶一路」屆滿10年之際,可以看到中國政府開始意識到這些海外基礎建設案的負面影響,也出現「高質量共建一帶一路」的呼聲。

今年10月「一帶一路」10週年論壇上,習近平的演說中提到要落實「一帶一路綠色投資原則」;在非政府組織看來,這些政策信號是好的開始,下一步要問的是:是否有新的具體規範和機制,違反規定的企業是否受到懲罰。

「從關注環境的機構角度來說,我們的態度是肯定的,是支持的,這個是非常明確的。」中國NGO人士A先生說,希望看到這些政策能有「清晰的落地計劃」,例如確實納入公眾、社區和NGO等各利益相關方的參與。

中國非政府組織的角色

對於「一帶一路」倡議,A先生主張:「不管政府原來的初衷,不管他的目的是什麼,既然他已經提出來了,我們就用好這個東西,把它變成我們想要的一帶一路。」

他說,理想中的「一帶一路」基建案,應該確實考慮居民是否有需求,推動完整的環境和社會影響評估,並妥善安置居民,建立透明的申訴與救濟機制。

這些前提,在中國現有的海外基建案可說付之闕如。在這種情況下,需要的是民間社會的監督。而在中國企業與投資目標國之間,中國非政府組織居中協助的橋樑角色,更為重要。

A先生指出,海外的社區與NGO若要申訴中國企業投資帶來的問題,不只存在語言隔閡,還面臨文化和運用的詞彙差異。「不光是英語或中文,或當地語言的翻譯問題,而是說有一些更能夠被中方接受的語言。」在中國,民間團體難以直接批評政府,因此相較於「人權」的表述,中國的NGO更傾向運用「生態文明」、「人與自然和諧」等詞語來推動倡議。

若海外的NGO有需求,在有資金的前提下,中國的NGO可以介入案例,提供必要的支持,例如居中與中國投資方對話,以及推展「投資者教育」的工作,亦即與企業溝通,並透過出版指南、建議手冊等做法,讓中國的企業更理解投資國當地的風險與法規。

據了解,A先生雖然未參與雅萬高鐵的倡議工作,但曾在印尼投入其他環保倡議。他坦言,這類項目有時牽涉到中國政府與印尼的協議,「有很多政治的背景」,並不是光憑NGO之力就能扭轉的。但倡議工作仍有一定的象徵意義,「讓這些投資人越來越關注到環境問題、社會問題,關注到和當地的社區、當地NGO的這種對話,然後做更多的風險控制」。

NGO倡議在當今的中國空間越來越小,卻也是事實,這點亦導致中國「一帶一路」與海外投資的問題,越來越難以究責。2017年中國出台《境外組織法》,不只國際NGO在中國的活動大幅受限,中國NGO也不能再收受未登記的國際機構資金。

「以前大家還覺得會有些灰色地帶……現在這個已經很清晰了,大家都知道這是一條紅線,如果你還想在中國合法地做工作,大家都不敢觸碰這條紅線。」A先生透露,若是違法,不僅僅是被沒收所得而已,機構的負責人甚至可能遭到拘留。

儘管如此,他認為還是需要有人留在中國國內推動倡議。A先生強調,中國仍然存在公民社會,特別是在綠色「一帶一路」的倡議上,還有人在努力。「大家的空間越來越少,但是我們還是仍然在堅持,在努力,在尋找有限的空間裡面,怎麼能去做一些事情。」

(DW記者Muhammad Hanafi對此文有貢獻)

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