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聯合國大會發言 拜登外交的空泛與模糊

21日,美國總統拜登在紐約聯合國總部向聯會國大會發言。法新社
21日,美國總統拜登在紐約聯合國總部向聯會國大會發言。法新社

9月21日,美國總統拜登在紐約聯合國總部向聯會國大會發言,大談抗疫、氣候變化、人權、反恐、核不擴散、國際和平等議題上的合作,指自己是美國20年來首次在非戰時狀態在台上講話的美國總統,稱美國在這阿富汁撤軍後「新的一頁」之中,「無止戰爭」已結束,換來的是「無止外交」的新時代,聲言美國不尋求新冷戰、不尋求將世界劃分成僵固陣營,言談間連一次「中國」也沒有提及。

相較於2019年前總統川普的聯合國大會演說,拜登的演說幾乎完全符合政治正確,沒有當年川普在這個全球主義大舞台上直指「未來不屬於全球主義者」的火藥味,只一如其上台以來一樣強調美國重建盟友和夥伴關係的努力;相較於川普明白針對「中國」的言論,拜登也只以其「威權與民主」之間的對立來包裝其「負責任的競爭」,卻明言不會讓競爭變成衝突。

川普當年的發言與聯合國多邊主義的本質大相逕庭,而拜登的發言則與聯合國精神似有契合,可是沒有人會質疑川普的言論是言不符實,但拜登的發言卻讓人看到了其外交表態與外交行動之間的差距。

聯友制華是「拜登信條」?

歷任美國總統的外交路線皆慣被冠以「信條」(Doctrine)一詞,從1823年反對歐洲列國插手美洲事務的門羅信條(Monroe Doctrine)、1947年主張在外對抗蘇聯影響的杜魯門信條(Truman Doctrine),到冷戰以後的克林頓信條、布希信條、歐巴馬信條、川普信條都一脈相承,各有不同的內涵。

拜登上任八個月以來,人們本以為「拜登信條」將是帶有濃厚抗華色彩的「歐巴馬信條」,一邊聯結盟友,一邊繼續針對性地繼續或擴展川普遺留的抗華行動,可是拜登在外交政策上的態度與行動卻讓人愈發難以理解拜登「葫蘆裏賣的是什麼藥」。

在本年6月的G7峰會和北約峰會,拜登成功拉攏其歐洲盟友在聯合聲明中加入針對中國的較強硬內容,同時拜登也難得獲邀向歐洲理事會27個成員國領袖發言。配合此前拜登在東亞地區的緊密外交行動、印太四方安全會談(QUAD)的推展等等,拜登聯結所謂的「民主」盟友對抗中國「威權」的外交主旨似乎非常明顯。

然而,自其未有聯結好北約盟友之下從阿富汗倉促撤軍造成大亂之後,「拜登信條」卻愈來愈不清楚。人們也開始重新醒覺到拜登上台之初以來在外交政策上的種種言行不一。

在拜登4月決定無條件從阿富汗撤軍之後,北約盟友雖有微言,卻沒有料想到美國當局會容許阿富汗政府迅速倒台,到8月中塔利班佔領喀布爾之前,拜登依然堅稱阿富汗政府要由因美國撤軍而元氣大挫的阿富汗軍去守護。

其後,塔利班奪權後的各國撤離人員大亂,更突顯出美國並無與盟友進行預先撤退協作,最終只得亡羊補牢收場。此事在歐洲引起重大震盪,英、德等主要國家都有興起國內問責,英國外相藍韜文(Dominic Raab)最終被降調,連丹麥這種涉事較淺的國家也先後有外長和防長因此事被迫下台。

此時,雖然歐洲已再興起了川普時代遺留的「戰略自主」呼聲,可是人們較關注的是拜登當局,以至北約及其成員國的無能,美國對盟友的不照顧則尚未成為最大議題。

從「美國無能」到「美國優先」

到了上周突然公布的澳英美聯盟(AUKUS)協議,美英兩國毫無周全的事先知會,以其對澳洲建設核動力潛艦的支持,踢走了原已與澳洲有柴電動力潛艦合約的法國,更讓美國的盟友們質疑到底拜登是不是一個「會說法語的川普」,表面上說着和歐洲友好的言語,事實上卻在做川普式「美國優先」的事。

對此,法國外長勒德里昂(Jean-Yves Le Drian)直批是「背面插刀」,馬上取消了為紀念法國助力美國獨立戰爭的標誌性240周年華府活動,更史上首次召回駐美、澳大使。

歐盟方面也團結力挺法國。歐盟委員會主席馮德萊恩(Ursula von der Leyen)暗示澳英美聯盟協議可能會阻礙歐澳貿易協議進程。歐洲理事會主席米歇爾(Charles Michel)對美國更毫不客氣,除了再舉「戰略自主」之外,更稱「跟川普相比,至少人們清楚歐洲對他毫不重要」。數月前曾高調歡迎美國回來了的米歇爾如今只得反問「美國回來了是什麼意思?[…...我們不知道」。

由於法國與澳洲的潛艦合同是法國自身印太戰略的一部分,澳英美聯盟的「突然」所反映出來的已超越了美國外交部門無能的可想像程度——畢竟,現任國務御布林肯(Antony Blinken)與法國和歐洲政界關係甚深,曾入讀法國貴族中學,操流利法文,只要美方與澳洲商談的過程中與法國方面有所照會和溝通,已能大體避過此刻的美歐裂痕,至少讓事件變成法國與澳洲之間的國防合約爭執,而非上升至跨大西洋關係的層次。

此時此刻,人們回看「回來了」的拜登過去的政策路向,其實也充滿了川普「美國優先」的味道:例如年初歐洲疫苗供應不足之際,美國只是袖手旁觀;拜登也未諮詢過歐洲盟友就先行宣布支持世貿組織(WTO)暫停疫苗知識產權執行,只為自己求取國內外的形象分,於實際事務毫無影響。

在此背景之下,拜登在聯合國台上重申盟友之語,就特別顯得空泛。

一片模糊的外交政策

更嚴重的問題是,經過了這幾個月的外交動盪,人們已愈發不了解拜登在外交層面的戰略主軸到底是什麼。以針對中國作為大方向是明顯的,其較具體的策略卻是胡裏胡塗的。

假設拜登果真有意聯結盟友對針對中國,這無論如何也是一種冷戰思維,且不得不照顧到盟國的利益,而這個利益卻很可能會在諸如貿易的層面上變成對國內中產利益的等價交換——這就跟拜登的所謂「中產外交政策」形成衝突,也為其聯絡盟友的策略留下了一個貿易大空洞。「針對中國」(或稱「威權vs民主」)與「中產外交」有着內在衝突,卻同為拜登外交的主導思想。

假設拜登果真聯結起盟友來,他想盟友們扮演什麼角色?直至本年7月,拜登當局似乎是將聯結盟友分成至少兩塊,一邊是歐洲,一邊是印太,歐洲方面只需要在外交和貿易上抗衡中國、軍事上抗衡俄國即可,而印太則以美印日澳四國的QUAD為全方位的抗華主線。例如美國國防部長奧斯汀(Lloyd Austin)7月就曾在英國新艦母首航亞洲之際,稱當美國愈加把焦點放在印太,英國在世界其他地方將更有幫助,似乎是對「全球英國」的打臉,被廣泛解讀為英國應繼續集中其在歐洲的力量,而非遠在印太的佈置。

可是,不足兩個月後,英國卻赫然出現在澳英美聯盟這個印太部署之中。

更矛盾的是,如果說英國應該參與印太,在印太有八千駐軍、區內領土上有150萬公民、且有能力和意願參與區內部署的法國,就更沒有理由被排除在外。然而,澳英美聯盟卻正正將法國排除了在外。

其他矛盾的地方也甚為明顯:氣候問題需要中國合作,這與新冷戰式的「威權vs民主」的定位有衝突;打着核不擴散旗號要求重返伊朗協核議的美國,卻將容許澳洲成為首個發展核動力潛艇的非核武國家;多次強調美國領導力的拜登,至今也未有在疫苗全球供應之上營造出領導地位……

拜登針對中國的外交方向是清楚的,可是為何、如何針對中國,以及以何種具體策略達成目標等問題,卻是模糊不清的。拜登的外交團隊充滿着遊走政界和智庫圈子的大戰略家,其專文與身影常見於各大外交刊物和會議之上,可是以抽象言詞定義出來的外交方向,最終還是需要一道連接現實世界的橋樑。今天,拜登當局四出搭橋,人們看到的卻是一堆似橋非橋的四不像。

延伸閱讀:

澳英美聯盟|法國嬲到召回兩國駐外大使 豈止因為煮熟的鴨子飛了

澳英美聯盟|法國外長:與美國和澳洲陷入危機 盟友間不應欺騙

文章授權轉載自《香港01》

拜登 聯合國

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