前國安局長許惠祐:台灣國安法制已到了需大翻修時刻

國安局前局長許惠祐認為,台灣國安法制需要進行大翻修與大統整。記者林則宏/攝影
國安局前局長許惠祐認為,台灣國安法制需要進行大翻修與大統整。記者林則宏/攝影

民進黨政府近年來積極推動所謂「國安六法」修法,引發不少爭議。國安局前局長許惠祐表示,當前台灣國家安全形勢較諸以往更為嚴峻,並非這種「修修補補」可以解決的。他認為,台灣的國安法制需要的是大翻修、大統整。

許惠祐曾於2006年出任國安局長,為國安局首位文人局長。許惠祐早年還在海基會任職多年,並曾參與1992年海基、海協就「一個中國」原則之涵義該如何表述的協商,兩岸當時所達成之共識後來被簡稱為「九二共識」。

久未公開露面的許惠祐,10日出席由台灣本土法學雜誌主辦的「評析超限戰下國家安全法制及代理人法案立(修)法」座談會時表示,近年來,中國大陸在軍事各方面的能力都已大幅增強,且不斷以軍機、軍艦繞台方式具體展現其意圖,這將增加兩岸擦槍走火的風險。

其次,台灣在外交方面也是警訊頻傳,現存僅剩的15個邦交國,很多也都有意與中共建交。

經濟方面,尚未落幕的中美貿易戰固然會讓台商或多或少將生產基地轉回台灣,從而增加台灣的工作機會與投資。另一方面,日本、韓國廠商卻可能藉機進入大陸市場,這將增加台商未來的競爭難度。

許惠祐指出,今年是台灣的選戰年。在選舉的拉鋸中,各方陣營為鞏固基本盤,言語上難免較為辛辣,加上很多假訊息的推波助瀾,有可能會增加兩岸誤判的風險。

他表示,當前台灣的國家安全情勢較以往更為嚴峻,根源還是大陸從未放棄對中華民國台灣的企圖,而台灣現有法制也不足以因應當前面臨的挑戰。他認為,主要癥結是體制上的問題。由於立法權分散在各部會,因此各行其道、整合不足,也缺乏全盤考量與前瞻性。

一是該規範而未規範。許惠祐說,參加以犯罪為宗旨之結社,發起或加入組織,依照犯罪組織條例是有處罰的,國人若任職大陸機構兩岸關係條例也有處罰。但國安法修法第二條之一與第五條之一,始終圍繞在為外國或大陸發展組織,卻未將加入間諜組織或接受其任務列為處罰對象。

許惠祐指出,從實務上來講,要發展組織成為發展組織的定罪對象門檻很高,因此難免將讓不法之徒消遙法外。

其次,規定過於繁雜。他表示,最近所謂國安五法、六法修正,涉及國家機密保護法、刑法、國家安全法等,對於刺探、收集、交付或傳遞有關於公務上應秘密之文書等都有處罰規定,但其構成要件、刑度卻不完全一致。

從法律實務來講,這種交錯複雜的情況會增加法律適用上的困難,也會增加定罪的難度。因此經常可以看到,一個案子拖上三年、五年仍無法定案,從而失去刑法遏止的目的。

第三,規定掛一漏萬。許惠祐說,近期完成修法之國安法第五條之二,兩岸關係條例也增訂了九條之三,即所謂的「退將條款」。亦即卸任政務官或退將前往大陸參加中共黨政軍所舉辦之慶典或活動,而有妨害國家尊嚴之行為者,可停止、剝奪其退休俸,或註銷其獎章、勳章。

但在規定上,對所謂妨害國家尊嚴之行為,是指向象徵大陸地區政權之旗、徽、歌等行禮、唱頌或其他類似之行為。

許惠祐表示,他很好奇,若有國人在大陸踐踏我們的旗歌、總統肖像,能否按前述規定剝奪、停止其退休給與?他認為,這將會有疑問。因為這並不是類似的行為,但法律的評價應該是相同。

第四,重罪輕辦或動輒得咎。許惠祐指出,國家情報工作法對於國家情工人員洩漏情報來源有加重處分之規定。但情工法第31條規定,現職退離職情報人員為外國或敵對勢力從事情報工作,而收集、洩漏、交付非秘密之資訊者,處一年以上三年以下徒刑。

他認為,非祕密之資訊範圍非常廣泛,對情工人員來講可能會動輒得咎;另一方面,就情報工作來講,公開情報與內秘情報其實具有同等價值。但對情工人員這種形同叛變的行為,卻只處三年以下徒刑又未免太輕了。

許惠祐舉例,例如收集某重要政治人物的嗜好、密友、性向等並不算機密,卻可能給外國情報機構接觸的機會或把柄。

此外,許惠祐還指出,今天的國安局就像一隻沒有牙齒的老虎,因為國安局對間諜案件並沒有偵查權。這是由於過去警總的「黑歷史」,因此當年在法制化的時候,對於國安局的權限就多所限制與壓縮,包括剝奪其偵查權限。

許惠祐表示,這導致國安局對於間諜案件無法執行偵查,只能委由警政署或調查局處理。但實踐中一再證明,間諜案件與一般刑事案件有很大的不同,因此難免出現格格不入的狀況。

他認為,面對當前情勢,加上國安局法制化已久,應重新考慮是否賦予國安局對於間諜案件的偵查權。

許惠祐指出,台灣目前國安相關法律是按過往的情勢來建構,但當時兩岸交流有限,傳媒與網路的穿透力也有限。如今,兩岸往來密切,資金流動也難以掌握,網路的力量更是無遠弗屆,已經是一種全新的環境。

而當今的戰爭更超越了傳統戰爭的範疇,包括網路戰、輿論戰、貨幣戰爭交織在一起,但台灣現行法律並無法充分掌握,自然也難以因應新的態勢。許惠祐指出,台灣的國安法制已經到了需要大翻修、大統整的時刻,並不是目前這種修修補補就可以解決的。

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