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專訪/許信良:多數黨不敢倒閣 竟怪憲法?

2017-10-18 19:53聯合報 記者林河名╱即時報導

蔡總統在民進黨全代會拋出憲改,並在國慶談話中邀請各政黨領袖會面交換憲改意見。但民進黨前主席許信良接受聯合報專訪時,直言台灣欠缺好的憲政慣例,而非修憲。他反對動輒修憲。

許信良表示,憲法不只是條文,英國很多重要的憲政原則都沒有文字,而是長久形成的慣例,「那個慣例已不只是慣例,而是最重要的憲政精神與原則」。

對於有人認為目前憲法的雙首長制「有權無責」,許信良表示,美國總統制不適合台灣,內閣制也有內閣制的問題;依我們的憲法,總統既向人民負責,也不能免於國會監督,立法院可以彈劾、罷免總統,怎麼會「有權無責」?

他不否認行政院長「有責無權」確是憲法的問題,但解決方式不是回到內閣制,讓總統一點權都沒有,因為這不合我們的文化。他認為國會多數黨對於不滿意的行政院長,應勇於「倒閣」,而非怪罪憲法;並主張行政院長及部會首長,都該由政治人物出任,「行政院長才不會成了總統的執行長」。

以下是以許信良為第一人稱的受訪內容:

●憲法不只是條文 重要的是憲政慣例

我是學政治的,對憲政議題有不同於一般人的看法。

憲法不是條文。很多憲法學者都很崇拜英國的憲法制度,把英國的制度當作典範。可是英國沒有成文憲法,英國很多重要的憲政原則都沒有文字,而是長久形成的慣例,大家遵守。那個慣例已不只是慣例,而是最重要的憲政精神與原則。

我舉這個例子,是要讓大家知道,憲法不只是白紙黑字的條文。改憲法就是改白紙黑字的條文。如果是對體制不滿,不是光改條文就可解決。台灣最欠缺的,就是形成好的憲政慣例,這也最重要。

憲政慣例,有憲政行為者的智慧在裡面。讀政治、讀憲法的人就知道,要建立體制,不只是有條文就可以。就像法國第五共和的左右共治,也不是條文啊。這也不是憲法規定如此,但人家就形成慣例。

●民選總統向人民負責 怎會有權無責?

台灣憲法的雙首長制,有人認為「有權無責」,我已辯護很多了。美國總統制不適合台灣,理由很簡單,因為若改成美國總統制,總統任命的部長、國務卿,都要經國會同意,你能想像,當國會多數與總統不同黨時,這些被提名人能在立法院通過嗎?可能一個部長也不會通過,不要說實施總統制,應該根本無法執政吧。

美國制度可以運作得好,不僅因為憲法條文,而是國會有尊重權力分立的傳統。它不是沒有制衡,但不會黨同伐異、因為政黨立場不同而杯葛總統人事,但台灣不可能如此。既不可能如此,又如何實施美國總統制?內閣制也有內閣制的問題,我們都沒有深入了解外國體制的精髓。

回到我們的憲法,總統怎麼會「有權無責」呢?他不用負責嗎?民選的總統,當然對人民負責啊。美國總統也不對國會負責,而是對人民負責。在網路時代,人民的監督更是無時不在、無處不在,總統可以亂來嗎?比國會監督更強而有力。怎麼會無責呢?「向人民負責」絕不是空話。

坦白講,如果你是總統,民調只有百分之九,一定難過得睡不著覺。那個痛苦,外界是無法想像的,怎麼會沒有責任?

●國會多數黨不敢倒閣 怎麼怪憲法呢?

何況,我們的憲法裡面,總統也不能免於國會監督,立法院可以彈劾、罷免總統,總統並沒有免責權,沒有免於國會監督的權力。至於行政院長「有責無權」,確實是憲法的問題,但解決的方式不是回到內閣制,讓總統一點權都沒有,因為這不合我們的文化。

也有人提到像芬蘭、波蘭等國,總統直選卻沒有實權,但我們不是芬蘭或波蘭。我們的人民不能接受民選的總統沒有實權。

事實上,現行憲法也可對行政院長提不信任案(倒閣),但陳水扁執政時期,國民黨在國會多數,卻不敢倒閣,我在當初修憲時確實沒料到會這樣,不過,這是國民黨的問題,不是制度的問題。制度給你倒閣權,你不敢倒閣,怎麼怪憲法呢?

我認為台灣不適合實施內閣制,是因為政黨政治不成熟。陳水扁執政當時,國民黨在國會絕對多數,對於不滿意的行政院長卻不敢倒閣,這在歐洲是不能想像的;當然,我們政黨政治不夠成熟,也反映民主社會的客觀條件不夠成熟。

真正多數黨怎麼不敢倒閣,怕改選呢?倒閣改選之後,選上更多席,就可以把總統罷免掉啊!

所以,我不認為是憲法有問題。有這個機制,但你不敢用,是你的問題。

●行政院長及部會首長 都該由政治人物出任

我也不贊成行政院長變成總統的執行長,要解決這個問題,與其修憲把行政院長的同意權給國會,又會產生一大堆問題,我認為要仿效國外建立憲政慣例,重要的是實際運作時,任命什麼樣的人當行政院長?當然是要任命政治人物,國外哪有任命學者或官僚當行政院長!一定是要政治人物,才能向國會負責。

但要任命政治人物擔任行政院長,可以載入憲法條文嗎?可見,重要的憲法原則,不是條文可以解決。

今天的問題是,總統不喜歡任用政治人物,行政院長才會變成總統的執行長;如果任用政治人物,有政治能力,不是非聽總統不可,就不會變執行長。

所以關鍵就在,行政院長、部會首長,都應該是政治人物。內閣制最重要的精神,就是包括內閣總理(首相)及閣員,都是政治人物。把這個內閣制的特色,變成大家可以接受的原則,其實不難,也就是行政院的首長,都從不分區立委去任命,透過遞補,也不會影響國會的席次;如果沒有執政,不分區立委也是影子內閣。

我國近幾任總統,因為內閣大部分不是政治人物,當然會有問題。包括對民意的反應不夠敏感,跟國會的關係也不會那麼融洽。不是政治人物出身的行政院長,連跟國會打交道都有問題,只能靠總統的權威去要求黨內立委支持。真正的問題在這裡,但這個不需要修憲,也不是修改條文就可以解決。

民進黨前主席許信良接受聯合報專訪,直言台灣欠缺好的憲政慣例,而非修憲。記者杜建重...
民進黨前主席許信良接受聯合報專訪,直言台灣欠缺好的憲政慣例,而非修憲。記者杜建重/攝影
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內閣修憲英國

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