美選觀測/三海連動美中競逐 下屆美國總統的印太策略是否會將台灣置於危機之中?
編按:聯合報自10月7日至11月11日連續六周每周一推出「美選觀測」系列,帶讀者深入解讀美國大選最新情勢。
「無論華府對中國或台灣做出什麼決策,美國都會把政策融入到一個更大的亞洲戰略框架中。」—唐安竹
「美國在思考如何維護自身利益及台海穩定時,也應對中國的敏感紅線保持警覺。」—何瑞恩
美國大選倒數30天,白宮由誰當家影響全球,尤其是美中競逐及衝突熱點——印太地區。美國與亞洲主要夥伴的關係是處理台灣議題重要關鍵,但共和黨候選人川普對結盟態度不熱衷,對台更拋出「保護費說」、國防經費應占GDP的10%等要求;民主黨候選人賀錦麗也尚未明確未來印太政策是否延續拜登政府方向。美國大選過後,區域安全承諾是否存續、美中關係將如何演變、對台政策是否再次回歸「戰略模糊」,都成為各界矚目焦點。
聯合報專訪曾任職於美國政府部門的智庫學者唐安竹及何瑞恩,重磅解析兩位候選人的外交思維及潛在隱憂。以下為第一人稱。
Q 從「護欄」到「小院高牆」,美中競爭將如何變化?
唐安竹:美國對華政策通常是基於國家利益,無論華府對中國或台灣做出什麼決策,這些政策都會融入到一個更大的亞洲戰略框架中。面對北京這個有主動權的因素,下一任總統不可能完全憑空制定亞洲政策,也無法隨意創造出一種全新、激進的方式來應對中國。
美國特別關注中國在國際關係中的強硬手段,例如對台灣、日韓、菲律賓和歐洲夥伴使用的軍事和經濟脅迫,以及其與國際規範不符的做法,知識產權盜竊就是一個典型例子,這些都是美國決策的關鍵考量。無論誰當選,這些因素都將為下一屆美國政府創造一種「路徑依賴」,意即在政策制定上會受到現有情況的限制,除非中國的治理方式發生重大變革,否則很難脫離目前的方向。
何瑞恩:如果賀錦麗當選,對外方針大致將延續拜登政府,加強美國與亞洲和歐洲盟友和夥伴的關係。此外,她的對華競爭策略可能會側重於加強美國自身的實力,尤其是透過國內投資來增強美國的經濟和競爭力,同時也會將美國的價值觀,例如民主和人權,作為外交政策中的重要元素來推進。
不過,賀錦麗雖大致延續拜登路線,但兩人之間仍可能存在差異,部分原因是他們的背景和經歷不同。拜登成長於冷戰時期,那時世界被明確地劃分為善與惡兩方,拜登更傾向於以民主與威權的二元對立視角來看待國際關係。賀錦麗則較少以這種方式表達,她大部分職業生涯是在後冷戰時期度過,當時的主要問題是美國應如何利用其領導地位使世界變得更好、更安全,這也使其意識形態不若拜登強烈。
Q 關稅仍將是武器?美中是否會有新一輪貿易戰?
唐安竹:中國經濟對美國來說是一個核心議題,無論是北京的市場准入限制、不公平的競爭環境,還是政府補貼及產能過剩,都讓美國對與中國的經濟關係感到不滿。2018年川普發動貿易戰不是為製造混亂,而是以關稅作為籌碼,試圖讓北京回到談判桌。
下一任總統沒有理由取消關稅限制,一來是美國國內對於徵收關稅保護美國產業的支持聲浪很強,二來國會兩黨也都支持不僅要與中國競爭,還要保護美國的就業機會。但新任政府不見得會尋求與中國開啟新貿易戰,而是可能會將重點放在增強美國企業在台灣和東南亞等新興市場的競爭力,以壯大實力與中國抗衡。
何瑞恩:我不認為無論誰勝選,最終都會爆發貿易戰,因為川普和賀錦麗在關稅使用上有很大區別。川普將關稅視為萬能工具,從美國托育費用、醫療支出,到基礎設施建設,他都認為關稅能讓美國面臨的任何問題迎刃而解。
但賀錦麗並不會以同樣方式看待關稅,她的做法可能更具策略性,以保護美國產業為目的,尤其是那些受中國政府補貼影響而面臨不公平競爭環境的產業,而非像川普一樣對所有國家無差別徵收關稅,或對中國實施大規模關稅。
現有關稅可能會持續一段時間,因為這些關稅並不是作為談判籌碼而設置,而是為了防止中國向美國市場傾銷。只要中國繼續傾舉國之力來補貼產業,美國就會繼續採取保護措施。
Q 對台灣維持戰略模糊?戰略模糊符合美國利益嗎?
唐安竹:戰略模糊是一種策略而非政策,它沒有寫入任何文件中,而是學者對美國政府態度的一種描述,即美國政府不表明會如何介入台海戰爭危機,同時嚇阻中國進攻和台灣挑釁北京當局。從結果來看,這個策略對美國是有益的。
如果華府明確承諾保衛台灣,台灣就沒有太大動力增加國防開支,反而可能選擇迎合民粹,將資金花在社會福利等能夠吸引選票的項目上;若沒有戰略模糊,美國還可能面臨台灣領導人在外交上魯莽行事的風險,例如以犧牲美國利益為代價來對抗北京,戰略模糊對美國而言,更能促使台灣將自身利益與美國利益綑綁。
至於嚇阻北京方面,中國早就認定一旦台灣遭受攻擊,華府將會介入,且回顧中國軍事現代化的進程,會發現其建軍方向及「反介入/區域拒止」戰略,都是為對抗美國,美國就算更動現行策略,也不會對北京的決策或行為產生重大影響,對華盛頓而言,目前顯然沒有理由去改變這套延續40年、行之有效的模式。
Q 台美加強軍事合作,是否會跨越北京紅線?
唐安竹:中共總書記習近平領導下的中國決策過程極為不透明,高層官員和學者往往以非常籠統的方式發言。當我與中國同行和學者交流時,問他們威脅、報復具體會怎麼表現,或是能否舉例說明,他們通常不回答,只說「你們將承擔一切後果」。
北京現在對紅線故意保持模稜兩可態度,是為了保留習近平的決策空間。對北京來說,如果明確設定紅線,而美國主動挑戰它,習近平將被迫採取不符合自己利益的行動,失去行動自主權。因為他若不回應,可信度將下降,進而衍生其他政治問題。我認為宣告紅線是一個陷阱,而習近平應該不會笨到掉進這個陷阱裡。
何瑞恩:北京一再強調台灣問題是美中關係不可逾越的紅線,但何謂紅線,中國政府始終沒有闡明,且刻意保持模糊;不過幾十年來,中國敏感問題的輪廓已大致浮現,主要有三:一、美國承認中華民國為獨立國家;二、美國與台灣建立正式安全條約;三、美國在台灣駐軍。
台海是世界舞台上最敏感的問題之一,台海的和平與穩定,與美國在亞洲的利益密切相關,美國在處理台海局勢時應負責任。一旦台海受到中國軍事壓力干擾,美國自然而然會增強自己的軍事存在,並提高台灣自我防衛能力,但美國在思考如何維護自身利益及台海穩定時,也應對中國的敏感紅線保持警覺。
Q 「交易孤立主義」的川普如果重返白宮,是否恐鬆動美國印太承諾?台灣又該如何應對?
何瑞恩:缺乏組織、充滿矛盾、言辭不一致,基本上解釋了川普的外交政策。他憑直覺行事,行為模式中有特定規律,例如希望受尊重、喜歡被視為強大領袖,因此積極展現自己在應對競爭對手時的強硬態度;對某些事也有強烈執念,例如貿易平衡、國防預算,要求盟友付錢就是為了確保美國不會被佔便宜。但在這些直覺之下,沒有多少戰略或概念性思考。
川普對於美國作為世界領導者很自豪,儘管在許多方面他確實削弱美國的領導地位,例如退出巴黎氣候協定、伊朗核協議、跨太平洋戰略經濟夥伴關係協定等,但他擔任總統期間,美國在世界上仍非常活躍。他確實比以前的總統更專注於國內問題,但並非完全的孤立主義者。
唐安竹:川普經常被描述為交易型的人,反映他通常受個人利益驅動,但這不代表他會放棄包括台灣在內的盟友。他過去已證明這一點,未來也會表明華盛頓將支持那些符合美國利益的關係。
川普要求增加國防支出的核心是責任分擔,盟友需為防衛做出貢獻,而不是搭便車,但我不認為以GDP占比去制定國防預算是正確的政策處方。台灣要花多少錢來抵抗入侵,重點不是有多少GDP用於軍事,而是要思考解放軍會用什麼資源來攻擊台灣。
中共每年實際增加的軍費比台灣國防預算總額還高,凸顯台灣採取不對稱策略的必要性。除了承平時期應對中國威脅的常規力量外,台灣也需要一支能在戰時抵禦攻擊的不對稱力量,同時為美國馳援爭取時間。如何在常規力量與不對稱力量之間分配資源是關鍵,台灣不能只著重採購新軍艦和戰機,人員投資更是重點,如何攬才留才是首要課題。
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