稻米、雜糧是土地利用「翹翹板兩端」 學者陳郁蕙籲以宏觀視野擘劃米糧政策

【 撰文╱洪與成　攝影╱吳尚鴻 】

稻米是臺灣發展歷史最久、最重要的農作物，臺灣也是目前全球僅存實施稻米保價收購制度的國家，雖穩定農民收益，但也產生增加政府財政負擔、稻米生產過剩等爭議；近年政府推動稻米轉作雜糧，盼緩和對於進口貨品的高度依賴。臺灣大學農業經濟學系教授陳郁蕙認為，稻米與雜糧政策難以切割，規劃上也需要納入不同部門視野，全面思考米糧政策未來。

「其實在2007年左右，我們一度有機會取消公糧保價收購，改成直接給付制度。」曾參與WTO多邊談判、熟悉各國農業政策發展的陳郁蕙直指，當時臺灣稻米供需幾乎平衡，公糧庫存也在安全範圍，「那時候調整是最好的，有點可惜我們錯過了。」

陳郁蕙表示，臺灣從1980年代陸續推動各種稻米轉作政策至今，一路以來政策內涵變化不大，轉作政策重點，第一個就是產業結構調整，第二個是糧食安全考量。其中產業結構調整，主要目的是讓國內糧食供需盡可能平衡，「基本上我們現在是米生產比較多，缺的就是類似黃小玉（大豆、小麥、玉米），過剩的是不是可以給它降一下，缺很多的，是不是可以把它提升一點。」

「要講米的議題，其實應該連雜糧都一併討論。」陳郁蕙說，早期「唯米是糧」觀念，隨著消費者習慣改變，小麥製品的消費量幾乎與稻米相當，甚至高過稻米。稻米與雜糧同屬土地利用型農業，兩者種植面積息息相關，就像翹翹板兩端「一邊高一邊就低」，政策制定上往往牽一髮而動全身，施政需要全盤性考量，並擬定明確政策目標，才有機會達成稻米產銷平衡，甚至再迎改革公糧保價收購制度的契機。

保價收購制度刺激稻米生產 政府藉休耕、轉作控制產量

稻穀保價收購制度從1974年實施至今，仍是主導稻米價格與生產的政策。1970年代，全球糧食危機，政府為掌握糧源，透過保價收購制度，盼穩定當時仍為國人糧食大宗的稻米生產。陳郁蕙說，「稻穀保價收購制度在當下是有必要的。」稻穀保價收購制度實施後，農民不需顧慮市場價格波動，只需專心投入種植，稻米產量因此提高。

「1980年代稻米的庫存量變多了，產量也變高了。」保價收購刺激稻米生產，但生產過剩影響稻米市場價格，政府公糧爆倉、財政支出壓力等問題旋即浮現。農政單位遂於1983年起推動稻田轉作政策，鼓勵農民轉作或休耕種植綠肥，盼藉此調整稻米生產結構、恢復供需平衡。計畫實施至1996年，搭配1997年實施的「水旱田利用調整計畫」與後續計畫，往後20多年間稻米種植面積與產量確實減少。

「那時候是休耕為主、轉作為輔的概念。」水旱田利用調整計畫藉由提高水稻期作休耕獎勵，每公頃土地可領4.5萬元，1年兩個期作就有9萬元，等於農民種植綠肥就可領補助，導致休耕的面積持續增加，也使相關政策常被稱為「休耕補貼」。

然而，休耕農地過多的問題也開始浮現。陳郁蕙說，「2004年稻作種植面積比休耕面積還要少，大家嚇了一跳。」2009年起，政府開始鼓勵農民活化休耕地、讓農地恢復種植作物，2013年進一步減少休耕誘因，規定每年僅可領1期稻作的休耕獎勵，農民開始漸漸讓土地恢復耕種。

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