陳國樑／修財劃鞏固集權，視在野若無物

行政院長卓榮泰定調年底前推出院版財劃法，財政部目標於十一月底出爐草案。觀其規畫，院版草案猶如徹底推翻藍白聯手修正的現行版本，視在野黨的修法努力若無物。在朝小野大的國會現實下，行政院意圖強渡關山的剛愎行徑，完成立法的機率微乎其微，後續發展必然陷入僵局。

我國財政體制長期以來，中央集錢又集權，地方政府財力嚴重匱乏。以一一三年度為例，首善之都台北市自籌財源占歲出比率僅達百分之六十五；全台廿二市縣的平均比率僅為百分之廿七。地方施政所需財源，大幅依賴中央的「統籌分配稅款」及「補助款」兩大支柱挹注。

討論財劃法修正的核心在於統籌分配稅款，無論是關乎「餅」之大小（垂直分配）抑或「餅」之切分（水平分配），首要之務在於釐清統籌分配稅款之財政本質與功能。在錢、權由中央高度控管的財政結構下，所得稅與消費稅等主要稅收悉數劃歸國稅，我國地方政府只能仰賴以財產為稅源，與世界各主要國家所得稅與消費稅亦為地方政府主要稅收來源，大相逕庭。

基於地方政府對所得與消費具有課稅權的財政原理，中央將此二大國稅收入之一部分，以統籌稅款形式分配予地方，其本質為「還稅於地方」；而就財劃法明文規定地方政府將其受分配部分列為當年度稅課收入來看，在法律上，統籌分配稅款也是不折不扣的地方稅收。

既然統籌分配稅款的本質是「還稅於地方」，為何不「凱薩的歸凱薩」，按各地方政府的貢獻比例奉還？其所以另設分配公式，用意在發揮地方政府間的「互助」功能，縮小城鄉財政差距。官方與部分輿論，卻慣於將中央統籌分配稅款標榜為「抑強扶弱」甚至「劫富濟貧」的政策工具，實屬對統籌分配稅款本質與功能的根本誤解。

若不計入補助款，在錢、權中央一把抓的財政現實下，統籌分配稅款所能達成的效果，充其量只是讓地方政府在財政困局中互相扶持；勉力維繫基本運作尚猶不足，談不上「抑強」亦「無富可劫」。若稱「抑強扶弱」，實際上不如說是窮途同伴間的「弱弱依偎」；若謂「劫富濟貧」，實乃「取貧補貧」。若僅有統籌分配稅款，其所能達成的頂多是讓地方「窮得更平均」罷了。

與此不同的是，財政的本質與功能在於謀求地方均衡發展，滿足財力較差的地方政府施政之所需，亦即第二根支柱—補助款制度。

近年來，無論就金額或重要性而言，補助款對於地方財源的挹注，已超越統籌分配稅款。

然而，事態發展最令人無法接受且憤慨的是，行政院不僅將性質迥異的補助款與統籌分配稅款進行切割，還試圖抽換概念，以「還稅互助」性質的統籌分配稅款，取代「衡平補足」性質的一般性補助款。在一連串違規、違法、違憲的操作下，先是「沒收」了地方政府的一般性補助款；如今院版財劃法修正草案中，竟規劃將統籌分配稅款優先用來彌補地方基準財政差額。

倘若院版財劃法的修法規劃源於對財政學理認識不足，則顯示出財政治理能力的嚴重缺失；若其目的在於進一步鞏固中央財政集權，則其司馬昭之心已昭然若揭。行政院、財政與主計單位須懸崖勒馬，回歸憲政本位，恢復補助款的制度定位，與統籌分配稅款並行規畫，以實踐中央與地方分權共治之憲政架構。

（作者為政大財政學系教授兼主任、政大財稅研究中心主任）