陳國樑／砍掉重練！主計重生、財主合一

行政院主計總處的三項核心職掌─預算、會計與統計，為其存在的根本支柱，尤以「預算」居首。然近兩年中央政府總預算案引發的社會爭議與政治僵局，已對主計總處的根本功能與組織定位提出了嚴峻的拷問。姑且不論主計人員引以為傲的專業自信，依法行政本是法治國家運作的首要原則，行政權力必須依據法律規範而施行。然在政治角力下，主計總處於預算編製過程中，竟連最起碼的依法行政都未能堅守。

一一三年六月，立法院通過原住民保留地禁伐補償條例修正案，明定提高補償金額標準。然而行政院於該年八月提交一一四年度中央政府總預算案時，竟無視新法已生效、仍依舊法編列，導致總預算案多次被退回；行政權與立法權之間的緊張與對峙，使國家社會陷入空轉虛耗。

更令人震驚的是，歷經上述嚴厲教訓後，行政院在一一五年度中央政府總預算案卻變本加厲；面對立法院通過之軍人待遇條例與警察人員人事條例二個修正案，其涉及軍人加薪與提高警消退休所得替代率，均屬法律明定的義務性支出，行政院卻再度拒絕依新法編列。此種公然藐視國會立法權的行徑，不僅促使在野黨提出復議，甚至揚言控告行政院長瀆職，一場政治完美風暴即將來襲。

連續兩年度中央政府總預算案的紛擾充分揭示，在行政、立法兩權分立且「朝小野大」的政治格局下，權力相互摩擦與鬥爭的本質。然身為預算主管機關，主計總處不能依法行政卻淪為政治鬥爭工具，已嚴重動搖其存在的正當性。

我國政府的預算與會計業務，在民國廿年四月一日主計處成立以前，原由財政部掌理。迨主計處成立後，預算與會計始畫歸主計處接辦，並增列統計執掌，發展出「財政」與「主計」分立的制度架構。

根據預算法規定，主計總處為中央政府預算主管機關，其職責為統籌各類歲出預算；至於歲入預算的部分，則是由財政部綜合擬編，主計總處再將歲入與歲出「彙核整理」後，編成中央政府總預算案。換言之，基於專業分立與相互制衡，我國政府歲入與歲出預算，實質上分別由兩個不同機關掌理。

主計總處負責歲出預算之核編與彙整，各機關施政計畫所需經費，由主計總處依據施政方針和編製辦法進行審核、平衡與彙編；財政部負責歲入預算之綜合擬編，主要歲入來源如稅課收入，由財政部預估後編送主計總處。

此種「二元分立」的畸形體制，在國際間絕無僅有；雖然多國財政部門內部也有職能分工，但台灣由兩個獨立部會分別負責預算核心編製的設計相當罕見。因此「財主合一」─整合財政與主計體系的呼聲從未止息。

早在民國八十九年間，前行政院研考會即委託專家學者研究，提出「預算一元化」、整合財政部與主計總處的中長期政策建議。然四分之一個世紀過去，「財主合一」迄今仍未見寸進。

回顧主計制度建制以來，七十餘年能長期維繫其地位，主要憑藉「專業自主」與「超然中立」兩大基石。然而賴清德總統上任以來，主計總處為配合政治鬥爭，棄守專業、視超然如敝屣，已自毀其立身根基。既然「盒子已經打開」，是時候把主計總處砍掉重練，重啟「財主合一」討論與規畫，以重建預算制度的專業與法治秩序。（作者為政大財政學系教授兼主任、政大財稅研究中心主任）