陳國樑/財政部的兩個腦袋

立法院財政委員會十九日審查財劃法修正草案,但最後以表決通過臨時提案,要財政部於下會期開議前提出政院版草案,等於將打延長賽。檢視之前的紛擾歷程,卻也凸顯「財政部的兩個腦袋」問題。

六月五日,立法院財政委員會,在全國各地奔赴而來的廿二個地方政府代表以及財政、經濟、法律與公共行政學者專家齊聚一堂下,召開了財劃法修正第一次初步審查會與第一次公聽會;財政部長偕同賦稅與國庫兩署署長全程參與聆聽,這是財政部的「專業腦」。

翌日晚間,行政院長卓榮泰宴會經濟、財政委員會的民進黨立委,財政部長也陪同赴宴;會後民進黨團隨即傳出:「財劃法歧異大,暫不推政院版、民進黨團版」的消息,而財政部對於財劃法修正的態度,似乎也起了微妙的轉變,這是財政部的「政治腦」。

財政部的「專業腦」,深知財政收支劃分修正的重要性,但是財政部的「政治腦」,卻深陷於政黨政治角力的泥淖;長著兩個腦袋的財政部,如果任由政治的腦駕馭專業的腦,所謂的財政韌性與永續,不啻夸夸空談。

財劃法修正之目的在於增進地方財政自主,促進「財政分權」;民主政治國家,財政分權有根本與絕對的重要性。值此修法討論將進入延長賽之際,概述財政分權之要,以彰昭明。

首先,基於各地方的差異性與個人偏好的異質性,經由財政分權,各地方政府可以針對轄區民眾的偏好,提供不同公共財貨與服務的組合與搭配,以更能滿足地區民眾的需求;而在個人方面,也能選擇最符合其偏好的地區居住,進而提升經濟資源之配置效率,達成財政學理上所謂之「柏瑞圖最適」的最佳境界。

其次,雖然學者泰半認為,有關社會正義與公平等分配政策,應由中央主導、地方政府僅負責執行,但事實是,舉凡滿足個人效用之食衣住行育樂等各種支出,皆與個人居住所在地區有直接關聯,地方政府的介入,可以裨補中央分配政策之闕漏,提升社會正義與公平。此外,在財政分權下,透過補助與協助,也能夠改善財政的城鄉差距,促進地方財政的水平公平。

第三,一般公共政策的設計,往往面臨效率與公平兩者難以兼得的困境;例如,對高所得者課重稅,將稅收重分配於經濟弱勢族群,可增進公平,但並不利於高所得者工作誘因,有害效率。然,根據前述兩點討論,財政分權不僅能夠增進經濟資源配置的效率,還可以提升社會正義與公平,進而提升整體社會福利,何其難能可貴。

第四,政府行政組織欠缺效率、沒有創新誘因,造成許多空轉與虛耗,拖累經濟發展,也不利於人民福祉。在財政分權下,可以透過地方政府之間的行政經驗,相互學習比較,產生類似市場競爭的效果,有助於增進地方政府之行政效率;更有甚者,也能帶來地方行政的進步與創新。

最後,財政分權可以制約「巨靈」。公共選擇學派學者提出了「巨靈政府」的假說,以舊約聖經中的「利維坦」(Leviathan,又譯為「巨靈」)譬喻政府是以租稅剝削人民、極大化收入的怪物;不受約束的巨靈政府,結果將吞噬整體經濟。財政體制的中央集權集錢,是驕橫肆縱巨靈,將自取滅亡。

(作者為政大財政系教授暨系主任、政大財稅研究中心主任)

財劃法

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