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陳國樑/菸稅菸捐的矛盾與幻覺

論課稅正當性,不論是導正外部成本,或減少對於個人身心健康與社會風氣的負面影響,菸品稅捐為「罪惡稅」(sin tax),是對個人沉湎於「壞財貨」消費的一種懲罰;論稅捐之用途,由於有將近八成收入指定用於公共健康,菸品稅捐是貢獻社會的一種「美德稅」(virtue tax)。這種「罪惡」與「美德」的結合,使菸品稅捐奠基於根本性的矛盾。

為增進國民健康與福祉,政府必須取得足夠的菸品稅捐收入,以因應各項公共健康支出所需,但這意味著國人必須維持或增加菸品消費,悖離菸品稅捐以價制量的正當性。於是,衍生出「抽菸救健保」、「吸菸支持長照」的荒謬現象。

台灣對於菸品課稅,起步甚晚。過往菸品採「專賣制」,政府透過公權力取得菸品市場獨占權,除了對於社會與經濟的控制外,主要目的在以菸品利潤挹注政府支出,是財源籌措的方式之一。為因應加入世界貿易組織,二○○二年起,菸品改採「課稅制」。從公賣到課稅的轉換,顯示菸品稅捐,還有「財政功能」。

在制度的設計上,對於菸品課稅,我國稅法有「菸酒稅」與「菸品健康福利捐」兩種形式。其中「菸稅」為國稅,大部分稅收撥入「長照服務發展基金」,其餘稅收按《財政收支劃分法》規定,由中央與地方共分;而「菸捐」則全數指定用途,主要用於健保安全準備、菸害防制、癌症防治與社會福利等。

雖然有不少亞洲國家(例如韓國、菲律賓與泰國等)也都指定菸品稅捐收入之用途,但放諸全球,指定菸品稅捐收入用途的作法,實為少數。文章一開始所揭的根本矛盾,凸顯菸品稅捐收入並非公共健康支出的「良善」財源;就收入規模來看,也難以因應一國公共健康支出所需。

此外,有國外研究指出,將菸品稅捐收入指定用於特定支出,雖然在帳面收入上,該項支出看似有源源不絕、來自稅捐的資金流入,但這些財源,很可能只不過是取代了原本就應該編制的一般公務預算,因此,指定用途不過是假象,容易產生幻覺。更有甚者,若因有了特別財源而失去一般公務預算,一旦菸品稅捐收入減少,指定用途支出甚至會減少。

我國菸品稅捐收入從三年前起開始下滑,諸多公共健康預算都受到影響。今年開始施行、二○三○年到期的「第五期國家癌症防治計畫」,今年原編列經費為六十六點七億元,但由於二十四點九億元之公務預算未獲核准,最後經費僅剩下來自菸捐的四十一點七億元,尚不及原金額之三分之二。

如果台灣癌症防治經費已經陷入指定用途稅幻覺的陷阱,賴清德總統「健康台灣」的政見,要在二○三○年降低癌症死亡人數三分之一的目標,只怕是海市蜃樓。

最後,醫界與公衛學者常有呼籲,以菸品稅捐來反應菸品所造成的疾病醫療成本,以免菸害拖垮醫療資源。按此邏輯,更應該倡議的是─廣泛開徵健康福利捐,例如,脂肪、酒品、含糖飲料,以及紅肉、醃漬食品等。目前在健康福利捐的祭檯上,只有癮君子孤獨的存在,還一味重課,有正當性疑慮。

(作者為政大財政系教授兼系主任、政大財稅研究中心主任)

健保 癌症 長照

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