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陳國樑/任由「死人之手」劃分財政收支

憲法如過度具變通性,可能因政府體制的變動頻繁,而造成國家社會的不穩定;更有甚者,掌握國家機器者,可能透過經常性的修憲或解釋,強化其控制,而造成濫用、毀政亂憲的情形。另一方面,憲法如過於僵固,有可能容易造成萬年體制,無法順應時局變化;更有甚者,政府結構的調整,可能必須訴諸極端的手段,而使國家社會付出不成比例的代價。

後者,在憲法學理的論辯,被稱之為「死人之手」問題(the dead hand of the past problem),是憲政體制在「時間」維向的棘手難題:何以當前世代活著的個人,必須服膺一部非由其制定、不能或很難修改的憲法;彷彿就是,已經死去制憲者的「死人之手」,仍然陰魂不散地處處約束、箝制活著的人。

美國獨立宣言》主要起草人、美國第三任總統湯馬斯.傑弗遜,在與「美國憲法之父」、美國第四任總統詹姆士.麥迪遜的書信往來中寫到:「每一部憲法與每一部法律,皆應於十九年後自然的失效。」傑弗遜先生的用意,正是為了避免「死人之手」的操弄。

根據我國憲政體制,中央與地方均權,《憲法》設有明確劃分權限專章,中央與地方政府分權而治。但對於中央稅與地方稅之劃分,《憲法》卻規定由中央立法並執行。這是我國《憲法》在中央與地方政府均權設計的「根本矛盾」。一旦中央與地方財政收支劃分是由中央決定,何來地方財政自主?「財政為庶政之母」,沒有地方財政自主,又何來地方自治?

擺在眼前的事實是,在財政的中央集權下,地方財政既患寡亦患不均,所謂地方財政自主,不過是仰中央鼻息,已瀕臨全面性的崩壞;原因正源自我國《憲法》在地方自治設計的根本矛盾!

我國憲法於民國卅六年公布施行至今,僅有七次修正(扣掉經大法官會議解釋判決失效的第五次修憲,其實只有六次);除第二次修憲擴大地方自治,將省長與直轄市長改為直接民選,及第四次修憲凍結省級自治選舉外,其他修正均無干地方自治事項。

在其他法律,民國八十八年《地制法》重新公布,《財劃法》亦配合修正。而後《地制法》在歷經十三次修正後,確立了目前「六都十六縣市」的行政區劃,但《財劃法》在行政區劃不斷演進的二十五年來,竟然紋絲不動,仍舊躺在曩昔「兩直轄市廿三縣市」的時代棺槨。

《憲法》的根本矛盾,附加以《財劃法》的僵固,我國中央與地方財政收支劃分,不正是任由「死人之手」而為?總統當選人賴清德,曾經擔任直轄市長與行政院長,深知目前中央與地方財政收支劃分的謬誤,如不能提出修法積極以對,將會是賴政府的一大敗筆。

他山之石,可以攻錯。頻繁修正的德國《基本法》,地位等同於憲法,對於聯邦(中央)與各邦(地方)的財政收支劃分,訂有相當明確的規範。(作者為政大財政系教授兼系主任、政大財稅研究中心主任)

修憲 美國 財劃法

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