陳國樑/解決特別預算浮濫不能剁手了事

「剁手族」一詞被用來描述控制不住消費衝動、沉溺於購物的族群,只有「剁手」方能使其停止;按目前我國特別預算的發展,政府也是剁手一族。但剁手畢竟是誇張的譬喻,解決特別預算浮濫,如果真的把手剁去—修法刪去條款,將有嚴重後患。

中央特別預算的日漸擴張,在總統直選後尤其明顯;浮濫的情形,可以從特別預算的「常態化」與「規模膨脹」兩面向觀察。

民國八十五至一一三的廿九年間,每年都有特別預算的執行,甚至在九十八會計年度,出現同時有五件執行中特別預算的情形;同時有三件以上特別預算有十九年、有兩件以上特別預算有廿五年。特別預算的常態化,很清楚地顯現在執行的頻率。

以四年為一期,計算每年執行特別預算之金額,八十五至八十八年,每年特別預算歲出平均一○三四億元;九十七至一○○年翻倍,增加至二二五六億元;一○九至一一二年再翻倍,增加至四七六一億元。按此膨脹速度,一二一年開始,每年執行中的特別預算,將高達近兆元規模。

錢究竟花在什麼地方?根據《預算法》,在下列四種情形下,行政院得於年度總預算外,提出特別預算︰一、國防緊急設施或戰爭;二、國家經濟重大變故;三、重大災變;四、不定期或數年一次之重大政事。

民國四十年至今,中央政府特別預算共計五十七件,合共金額五點七兆元。其中卅八件、金額三點二兆元,為不定期或數年一次之重大政事,占總數近七成、占總金額近六成。相形下,次高之國防緊急設施或戰爭,僅有十件、金額一點三兆元,占總數還不到兩成、占總金額不過略高於兩成。

有鑑於此,二月一日甫就任的第十一屆國會,在野的兩黨,皆有立法委員磨刀霍霍,大動作準備提案修正《預算法》,刪除以「不定期或數年一次之重大政事」,作為提出特別預算根據之條款。

此有如截肢手術般的修法直接,但豈有為杜絕浪費,真的把手剁去的道理?不定期或數年一次之重大政事,攸關國家發展,若不能以特別預算編列,將何以為繼?

現行中央政府總預算一年一期,採「單一預算」制度,兼具「複式預算」作法,分為經常門與資本門編列;建設經費屬資本門,強調「零基預算」精神。雖然有中程計畫預算作業制度,但只不過是四年期之歲出概算額度,無法規畫數年期之重大政事。過往國家重要基礎建設(例如,七○年代的十大建設),亦大多以特別預算方式進行。以特別預算推動重大政事,在現有預算制度的架構下,實有其存在的必要性。

根本解決問題之道,必須將財政紀律納入我國憲法,以避免特別預算藉由特別條例的授權,破壞財政紀律,危及財政永續。如果修憲不易,為緩減特別預算浮濫,則應修正《財政紀律法》,建立特別預算紀律,或可考慮設置特別預算「撥款委員會」制約。(作者為政大財政系教授兼系主任、政大財稅研究中心主任)

修法 戰爭 政大

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