【專家之眼】行政院不副署 是制衡還是卡關？

立法院三讀通過《國軍老舊眷村改建條例》修正，行政院長卻宣布「不副署」，總統再函達五院院長。對一般民眾而言，畫面其實相當直白：國會好不容易表決通過法律，行政院長一句「我不簽」，法案就卡在那裡動不了。這看起來不像制衡，更像是有人按下暫停鍵，讓整個制度停擺。這究竟是憲政制衡，還是把程序當作工具，讓人民只能在旁邊看戲？

先把程序講清楚。若行政院認為法案有疑慮、窒礙難行，憲法早已提供明確且正規的處理管道，包括提出覆議；覆議未獲通過，仍可聲請憲法審查，必要時也可聲請暫時處分。換言之，行政院並非沒有制度工具，而是擁有一套「說得清、攤得開」的憲政路徑，讓爭議得以在制度內被公開討論與檢驗。偏偏這次並未循覆議等既有途徑處理，而是以「不副署」的方式，使法律停留在公布之前，讓政治爭議無法進入制度化的討論與檢驗。

關鍵在於，副署權的本質從來不是行政院長對國會的實質否決權。副署的制度意涵，是憲法所設計的「共同負責」機制：法律由總統公布，行政院長副署，象徵行政體系願意承擔執行與施政責任。它更像是一種共同簽名、共同負責，而非由行政部門單方面決定是否放行。若副署被轉化為常態性的擋案工具，未來任何不符行政院立場的法案，都可能因一句「不副署」而停留在公布之前，國會多數決的實質功能也將因此被削弱，這正是制度上值得警惕的風險。

行政院提出的理由，包括個案立法、平等原則與預算權疑慮。然而，平等原則並不意味一律齊頭式處理；在特定歷史脈絡下，立法者透過合理差別待遇追求實質平等，本就是憲法容許的立法手段。部分老舊眷村問題，源自早年政策處理失當所累積的歷史因素，造成資產長期閒置、維護成本持續支出。立法機關若認為有必要透過修法一次性處理這類歷史遺留問題，至少在公共政策上具有可討論、可辯護的空間；至於是否合憲，仍應回到憲法法庭，由司法機關加以審查，而非在行政程序中先行阻斷法律的公布。

更讓人不解的，其實是制度「標準」的一致性。民進黨過去推動爭議性極高、且曾被質疑具有針對性的《政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例》，當時社會亦不乏「是否屬於個案立法」的批評；然而，相關爭議仍是循既有憲政程序完成立法，並交由制度機制加以檢驗。如今，面對同樣存在爭議、旨在處理拖延十多年的眷村歷史問題之修法，卻因提出者不同，而高舉「個案立法禁止」作為阻擋理由，難免讓人質疑制度標準是否隨政治立場而移動。這並非否定任何過去的立法選擇，而是提醒：若同樣的爭議，因政治立場不同就適用截然不同的標準，人民看在眼裡，感受只會是政治立場對了就叫改革，立場不對就叫違憲。

眷改修法當然不是不能被質疑，也不必被神聖化。它可以被批評、被檢驗，甚至被聲請釋憲；但憲政秩序真正令人憂心的，從來不是存在爭議，而是不依照既有規則處理爭議。行政院若真認為修法違憲或傷及財政，理應循覆議與憲法審查等制度途徑，提出公開、可受檢驗的論證，而非以不副署的方式，使已完成表決的法律停留在公布之前，讓國會表決徒具形式，實質功能被削弱。

政府要求人民守法，更應以身作則守程序。讓法律先依憲法完成公布生效，再將憲法爭點交由憲法法庭審理，才是制度內的對抗、民主中的制衡。否則，一旦「不副署」成為慣例，今日是眷改修法，明日可能是其他法案，最終被侵蝕的，不是任何政黨的得失，而是社會對法治與憲政秩序的基本信賴。