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【專家之眼】不能放任巨靈政府擴張

要抑制政府支出的擴張,避免走向滅絕,有賴政府透過如釣鉤與繩索的良善預算程序與制度鉗制「巨靈」政府。圖為位於美國國會圖書館主閱覽室大廳Elihu Vedder的壁畫/取自Wikimedia Commons
要抑制政府支出的擴張,避免走向滅絕,有賴政府透過如釣鉤與繩索的良善預算程序與制度鉗制「巨靈」政府。圖為位於美國國會圖書館主閱覽室大廳Elihu Vedder的壁畫/取自Wikimedia Commons

「爾能以鈎釣『利維坦』、以繩繫其舌乎?」(約伯記·第41章·第1節)

在希伯來聖經《約伯記》中,「利維坦」(Leviathan,又譯為「巨靈」)是一頭口噴烈燄、鼻冒毒煙、身覆鱗甲、牙尖齒銳、性格冷酷、暴戾好殺的巨大海怪。有財政學者以此為譬喻,建立了政府是以租稅剝削人民、目的在極大化收入的「巨靈假說」。

即使是立場強調政府功能與角色的左翼經濟學者,也多大抵能夠同意政府不應過度膨脹;一旦放任「巨靈政府」吞噬經濟體系的資源,是走上了國家發展的滅絕路徑。

近年來,我國中央政府支出規模有顯著擴張趨勢。

100會計年度至今,中央政府總預算案編列規模,自1.86兆增加至3兆元,成長率61.5%,與同期間國內生產毛額GDP成長率65.13% 約略相近;非營業特種基金的部分,則自1.9兆元增加至3.47兆元,成長率82.72%,大幅地超越GDP成長。

1877年,德國財政學者阿道夫·華格納(Adolph Wagner)提出了「政府活動遞增法則」(Law of Increasing State Activities),用來解釋公共部門的成長;財政學界人盡皆知的「華格納法則」(Wagner’s Law)係指:政府部門活動的重要性,會隨著經濟發展或所得的增加而提高。

過往學界以台灣的資料進行實證檢驗,結果一致顯示「華格納法則」在台灣並不成立;而今看來,如果重新再作查驗,或許可以推翻既有的實證結果。

要抑制政府支出的擴張,避免走向滅絕,有賴健全的財政紀律,特別是政府預算程序與制度;釣鉤與繩索無法鉗制「巨靈」,但設計良善的預算程序與制度可以制約政府。

預算是政府在下一會計年度或未來一段時間,運作與施政計畫的具體化,以貨幣單位來呈現。政府任何支出,大從採購數千億元的新式戰機,小至添置辦公場所洗手間的衛生紙,都必須編制預算;在收支並列的預算原則下,同時應考慮相對應之財源。曾有聽聞政府單位因預算經費不足,員工與民眾洽公使用洗手間,還必須備妥衛生紙的窘事。

然而,預算程序與制度發展至今,早已超越單純規劃的功能,而成為主政者決策與管理的工具。主政者為促進經濟穩定發展與社會安定和諧的施政理念,必須透過預算程序與制度方能實現。預算之編籌,規範主政者必須讓有限的施政資源做適當的配置,以實現優先施政計畫;預算的執行與行政管考,所展現的是政府是否能夠有效能與有效率地達成各項施政目標。

此外,預算程序與制度,也是外界監督政府施政的管道。政府預算必須在事前明確呈現,執行情形應公開透明,讓國人與預算審議機關,皆能充分瞭解政府的施政內容、財務計畫以及收支狀況。

由於政府一切收支皆必須經過預算,政府的過度擴張,表示預算程序不彰與預算制度的闕漏,造成財政管理失靈。

過往,在編製總預算時有「歲出成長不得大於歲入成長」的「潛規則」,主計總處朱主計長將其稱之為:「主計人員心中的一把尺」,希冀藉此抑制政府歲出的成長、維持財務平衡。但這「心中的一把尺」,早已在109年編製110年度中央政府總預算案時被「擊落」,隨即棄之如敝屣。近幾年來,新的口號是——「先減法、後加法」原則,大小官員包括地方主計,莫不朗朗上口、奉之為金科玉律。

謹此斗膽直言提醒主計長,算術運算子中,加法和減法的優先順序相同;「先減法、後加法」與「先加法、後減法」,在固定的歲出額度下,結果是一樣的!預算的編製,強調的是專業,口號只會有反效果。

從近年趨勢來看,不論是「歲出成長不得大於歲入成長」規則、或「先減法、後加法」原則,都無法有效節約政府擴張;此事體大,我國預算程序與制度,有檢討的急迫與必要性。

成長率 衛生紙

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