【專家之眼】美國如何看待台海和海洋主張現狀？

日前，美國國務卿布林肯與中國大陸外交部長王毅在印尼峇里島召開的G-20外長會議場邊舉行會談時提出中美關係「六不」政策立場，其中之一是「不尋求改變台海現狀。」

就國際法與國際海洋法而言，「台灣海峽的現狀」是什麼？美國是如何看待台灣海峽的法律地位、海域主張、及沿海峽國所宣稱擁有的權利？美國不尋求改變「台海現狀」，此意味美國願意接受或承認台灣海峽內被認定為牴觸《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)規定的海洋主張和國內法律規章嗎？

透過檢視美國官方聲明或相關文件，尤其是國務院所出版的「海洋的界限」(Limits in the Seas) 第127號「台灣的海洋主張」(2015年11月)、第117號「中國的直線基線主張」(1996年7月)、第43號「中華人民共和國的直線基線」(1978年7月再版)，以及美國防部和國務院所執行的「航行自由行動」FONOPs年度報告，吾人可以了解美國是如何看待台灣海峽的法律地位和海洋主張現狀。

1982年《公約》通過前，美國應該持認定台灣海峽內存在「公海」的立場。1983年，美國雷根政府宣布建立「專屬經濟海域」(EEZ) (公告第5030號)，主張享有EEZ內之主權權利和管轄權，但也表示在不損美國之主權權利和管轄權條件下，外國船舶與飛機在美國所主張的EEZ內享有公海的各種自由，其中包括航行與飛越自由。基此，美國主張台灣海峽內屬中國大陸或台灣之EEZ及其上空，美國享有航行與飛越自由。也因此，自1983年美國宣布建立EEZ之後，美國未再宣稱台灣海峽內有「公海」。

美國認為台灣海峽是「國際水域」 (有時國務院稱「國際水道」)，認定台灣海峽上空也存在「國際空域」。根據美國《聯邦法規》和《美國海上行動法指揮官手冊》，美國視全球沿海國領海範圍以外的海域為「國際水域」、領海以外的上空是「國際空域」。台灣海峽內兩岸各自主張劃定之領海範圍外的海域 (包括鄰接區和EEZ)，以及其上空就是美國所宣稱的「國際水域」和「國際空域」。這是美國的一貫主張，主要涉及航行與飛越的權利。

美國在1988年12月才宣告其領海範圍由3海里擴張到12海里 (公告第5928號)。該年二月，美國軍艦與前蘇聯軍艦在黑海發生相撞事件。當時，美國只承認3海里的領海寬度，認為前蘇聯在黑海所主張之12海里領海寬度是「越權或過度海洋主張」(excessive maritime claims)，美國不予承認。基此，1988年之前，美國應該是認定台灣海峽兩側之領海寬度各只有3海里，扣除美國承認極為狹窄的領海範圍後，美國主張其軍艦與軍機在台灣海峽內絕大部分的海域都享有航行與飛越自由。

儘管美國有關領海與EEZ的主張和國內相關法規與《公約》相一致，但受美國憲法條約批准程序、國內政黨意識形態、以及其他經濟和不願受爭端解決機制約束等因素，至今美國仍未加入《公約》。但必須釐清的是，歷屆美國民主與共和黨政府大都持支持美國應尋求成為此《公約》締約方的立場。目前，美國主要援引習慣國際法去主張其所享有的海洋權利，尤其是在全球海域內之航行與飛越自由。

美國承認台灣海峽內有「內水」、「領海」、EEZ、及「大陸礁層」。但美國認定中國大陸在台灣海峽內所決定的領海基點 (第19至24點)和用直線連結所畫出的領海基線與《公約》相關規定相牴觸。同樣，美國認為台灣本島西岸的領海基點(T4至T15)不符合《公約》規定。美國認為中國大陸與台灣在台灣海峽內之領海基線應採用正常基線(亦即低潮線)而非直線基線劃定。

美國主張在台灣海峽內之領海享有無害通過權，此不受事先取得許可或通報之限制。基此，美國認定中國大陸《領海法》有關外國軍艦通過領海時要先取得許可，以及台灣的《領海法》有關外國軍艦通過時要先報備的規定與《公約》相抵觸。

美國認定海峽兩岸之規定是「越權或過度海洋主張」，因此曾經採取「航行自由行動」 (FONOPs) 挑戰。儘管如此，基於台灣海峽之地緣戰略重要性與政治外交高敏感度，美國甚少或避免在台灣海峽內中國大陸所劃定之領海範圍內行使具挑釁意味的無害通過權。

美國認為中國大陸無權在台灣海峽內之「鄰接區」為防止和懲處在其陸地領土、內水或者領海內違反有關安全、海關、財政、衛生或者入境出境管理的法律、法規的行為行使管制權。美國認定中國大陸《領海及毗連區法》的此項規定與《公約》相抵觸，是「越權或過度海洋主張」。

美國認定《公約》第58條規定是允許美國在台灣海峽內之EEZ進行與軍事相關之演練操作活動。但中國大陸認為美國在EEZ內行使航行自由與飛越權時不能進行與軍事操演之相關活動。同樣的，基於安全軍事敏感度，美國避免在通過台灣海峽時進行軍事演練活動。

美國認為台灣的《領海及鄰接區法》第13條(海峽過境通行法令之制定)與《公約》公定不符，台灣無權制定與《公約》第三部分所規範「過境通行權」之法令，因為台灣海峽不是「用於國際航行之海峽」。美國此一法律見解是正確，基此，台灣的《領海及鄰接區法》第13條有修正必要。

日前，中國大陸宣布將最大的大型海事巡航救助船「海巡06」輪部署在福建福州平潭島，今後將常態性航行台灣海峽水域執行公務。如果美國將已部署到亞太的海岸防衛隊也往台海移動，未來，中美在台海爆發海事執法衝突是有可能。