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龔天行/地方財政─大陸經濟的另一股逆風

上個月初,北京召開了年度中央經濟工作會議,會議研判大陸經濟發展面臨「需求收縮、供給衝擊、預期轉弱」的三大壓力,定調二○二二年的經濟工作部署必須「穩字當頭、穩中求進」。相較於以往中央經濟工作會議中所表現的自信及進取,此次會議的基調明顯保守謹慎,反映了大陸經濟正處於逆風中。

筆者過去在本專欄已有兩篇文章論及大陸經濟變局的兩個面向:民企面對嚴格監管以及房地產業退潮。本文將討論大陸省市地方政府所面臨的困局,以及對大陸經濟發展可能的影響。

大陸省市地方官員考績的關鍵是地方經濟的發展,因此地方諸侯無不以企業主的熱情來招商,招商需要投資基礎建設,投資需要財源,而地方財政的基建財源主要來自國有土地轉讓。在房地產業急速退潮的情況下,地產業者或因資金困難,或因看壞後市,標地縮手,國有土地轉讓收入大不如昔。英國金融時報報導自去年九月以來,大陸地方政府土地標售流標高達三分之一,較以往的流標率百分之六點五大幅提高。財政統計也顯示從去年八月以來,地方政府土地使用權出讓收入每月均出現較去年同期下滑百分之十以上的少見現象。

與此同時,地方政府的債務卻已達危險水平,舉債能力受限。中國大陸的財政體制在九○年代中央地方分稅改革之後,財源大幅移往中央,但地方政府仍承擔包括主要基礎建設的多項支出責任。中央政府雖有補貼,但補貼後仍然不足。以二○二○年為例,地方政府的一般收入約為人民幣十兆元,再加中央政府補貼八點三兆元,但地方所負擔的一般支出就高達二十一點一兆元,一般支出之外的基建投資必須倚靠賣地收入挹注。所以,即使是在國有土地轉讓熱絡的年代,地方政府仍累積了大量債務。

根據官方統計,二○二○年底大陸地方政府的負債為二十五點七兆元,超過中央政府的債務二十點九兆元。但是除了這已經負擔不輕的正式債務之外,各省市政府尚有透過地方融資平台公司所累積的巨額隱性債務,根據高盛估計高達五十二點七兆元。兩者相加,大陸地方政府的負債總額已高達GDP的百分之七十八,相較OECD國家或其他發展中國家明顯高出甚多。

這些地方融資平台所以能夠累積如此巨額債務,主要是因為市場相信當融資平台面臨償債困難時,背後的地方政府會出面解決。但去年四月大陸國務院宣布,對失去清償能力的地方融資平台公司,要依法實施破產重整或清算,明確宣示債權人不可以倚靠地方政府的隱性保證。當大陸地產業頻傳倒債,信貸市場趨於保守之際,地方政府勢必無法靠融資平台舉債以補足賣地收入的減少。

基礎建設是大陸經濟發展傲人的成就,地方政府是基建投資的主要貢獻者。現在,地方政府在賣地收入減少,舉債又無門的情況下,基建投資腳步勢必放緩,連帶將會拖累大陸已經疲軟的經濟成長。北京中央是否會因疲軟的經濟,被迫調整去泡沫、降槓桿的大方向,筆者認為短期不太可能,中期尚待觀察經濟疲軟的程度。

地方政府 債務

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