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陳國樑/竹竹升格—地方財政的失靈

不能再連任的市長,拋出縣市合併升格的話題,成功地引起各界關注,為自己的政治生命注入新活水。然而在財政面向,卻凸顯了台灣中央與地方財政分權的失敗。

自民國八八年重新制定公布至今,「地方制度法」歷經十三次修正,使台灣地方行政區域畫分,翻轉為目前「六都十六縣市」格局。不可思議的是,攸關庶政推動樞紐、須亦步亦趨修正的「財政收支劃分法」,二十二年來卻紋絲不動,有如風化的木乃伊般,躺在曩昔「兩直轄市二十三縣市」時代所訂製的棺架裡。

我國財政中央集權、財政分權敗壞、地方財政既患寡亦患不均,所謂地方財政自主,實為仰中央鼻息。

根據決算數,一○九年度地方政府歲出淨額占各級政府歲出淨額比重為百分之三十八點五六;同年度,地方政府歲入淨額占各級政府歲入淨額之比重僅有百分之二十八點三六。概略說,每百元政府支出中,地方政府支出將近四成;然每百元政府收入中,僅有三成不到歸屬地方政府,所謂巧婦難為無米之炊,患寡也。

地方政府間財政能力固然存在差異,中央統籌分配稅款理當發揮調節地方財政盈虛的功能。然根據現行規定,占中央統籌分配稅款九成以上之普通統籌分配稅款中,六都獲配總金額,為十六縣市之二點五倍有餘。垂直分配如此不均,縣市政府汲汲於爭取加入「直轄市俱樂部」,想當然耳。

此外,就人均獲配金額來看,水平分配不均情形顯見。根據監察院去年調查報告,一○七年度,台北市人均獲配統籌分配稅款為一萬六五六四元,而新北市僅有八八七八元。一般縣市間也存在分配不均的情形,例如,一○七年度,新竹市人均獲配金額為九七一七元,而新竹縣僅有八八二八元。

地方財政發展至今,已瀕臨全面崩壞。檢視一○九年度決算,六都中除台北市自籌財源占歲出比率可達七成外,新北、桃園與台中皆低於六成,高雄低於五成,台南甚至低於四成。十六縣市中,除新竹市與新竹縣略高於五成外,其餘縣市皆不到三成。由於不足數全有賴中央挹注,當地方政府每百元支出有七十元以上來自中央時,當然會出現地方父母官於行政院長視察時「攔轎」、或透過媒體直言渴望中央「佛光普照」等不堪情事。

目前中央地方財政收支分配機制根本問題在於:不同政策目的糾結拉扯,乃至於一事無成。特別是既要培養地方政府自主財政努力的效率目標,又要達成地方間分配的公平目的;在效率與公平相互牴觸情形下,顧此失彼,結果反有害效率、亦悖離公平。

解決問題之道應訴諸根本改革:將效率與公平分開來處理;「凱撒的歸凱撒,上帝的歸上帝」。唯有在不增加總租稅負擔的情形下,將中央課稅權下放,方能促進地方財政努力;另一方面,重新定位統籌分配稅款功能,使其專一於平衡,當可更有效調節財政城鄉差距。

不容再任由扭曲的制度,更進一步地誤導台灣地方行政區域畫分的發展;地方財政若繼續M型化,是台灣社會不可承受之重。

地方政府 稅款 木乃伊

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