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傳統醫療強國 日本疫苗接種為何如此緩慢?

5月6日最新數據,只有2.4%日本人接種了一劑或以上疫苗,不僅在「經合組織」(OECD)37個富裕的成員國中墊底,甚至也明顯不及印尼、哥倫比亞等不生產疫苗且訂購力有限的發展中國家。圖為東京街頭民眾。 歐新社
5月6日最新數據,只有2.4%日本人接種了一劑或以上疫苗,不僅在「經合組織」(OECD)37個富裕的成員國中墊底,甚至也明顯不及印尼、哥倫比亞等不生產疫苗且訂購力有限的發展中國家。圖為東京街頭民眾。 歐新社

目前,各發達國家的疫情雖然仍舊相對嚴重,但同時也正快速推動疫苗接種,即便是法國、德國乃至加拿大等經歷了初期疫苗供應不足的情況,也正迅速迎頭趕上,雖有變種病毒的威脅,但相信整體亦會有所好轉。

但令人詫異的是,傳統醫療強國日本卻進度遠遠落後。

截至5月6日公布的最新數據,只有2.4%日本人接種了一劑或以上疫苗,不僅在「經合組織」(OECD)37個富裕的成員國中墊底,甚至也明顯不及印尼、哥倫比亞等不生產疫苗且訂購力有限的發展中國家。

對於兩個半月後要舉行奧運會的日本來說,這不僅有損大國形象,更可能帶來嚴重健康風險。那麼,日本疫苗接種項目究竟出了什麼錯?

目前,日本正面臨第四波疫情反彈,以至政府不得不多次押後奧運會觀眾模式的決定,寄希望於盡快壓下新一波疫情,從而避免採取「無觀眾模式」。不過,在民眾普遍抗疫疲勞、緊急事態宣言效果越發減弱之時,遏制疫情便只剩下疫苗接種一條路了。

但尷尬的是,日本疫苗項目進度極為緩慢,從2月17日給醫療人員啟動接種、4月12日給65歲以上長者啟動接種以來,現在僅施打了420萬劑,其中絕大部分是醫療人員接種,3,600萬長者中只有24萬人打上第一針。以該國過去一周平均每天施打10.8萬劑疫苗的速度計算,別說今年奧運會開幕之前了,長者群體要2023年春天才能完成兩劑保護。

當然,由於政府已要求國防部在本月24日之前,於東京和大阪設立大型接種中心,屆時接種速度無疑將迎來質的飛躍,但能否達到首相菅義偉5月8日所承諾的「一天100萬劑、長者7月中旬前全數接種」的目標,現在還很難說。

日本首相菅義偉許諾「一天100萬劑、長者7月中旬前全數接種」的目標。 法新社
日本首相菅義偉許諾「一天100萬劑、長者7月中旬前全數接種」的目標。 法新社

賠償後無法免責的法律枷鎖

那麼,日本疫苗接種究竟為何如此之慢?這並不是因為疫苗供應不足,該國從2月起就收到了2,800萬劑輝瑞疫苗(與復必泰同款),但現在才用了其中七分之一。歸根結底,還是要追溯到該國疫苗事故的索賠機制。

一般來說,由於接種者身體狀況各異,疫苗接種不可避免具有一定風險,無法歸咎於醫護人員、藥廠或政府。因此美國等多採用「無過失賠償制度」(no-fault compensation),即政府成立補償基金,若接種者不幸出現經認可之重大副作用,則由基金撥款予以救濟,受害人一旦訴諸該制度就不可再起訴政府及藥廠。這既能補償受害者家庭,又能減少政府和藥廠訴訟纏身的情況。

不過在日本,疫苗受害者可以在領取政府賠償的同時,依然走法律程序以《國家賠償法》向政府索賠,並以民法或1995年通過的《製造物責任法》向藥廠索賠。這就導致日本政府和藥廠背負更沉重的訴訟風險,在疫苗接種方面自然也是更加慎重。

日本原本從1948年起採取強制疫苗制度,新生兒統一在大型疫苗中心接種,但由於70年代至80年代出現多起天花疫苗和百日咳疫苗事故,1989年引進的麻疹、腮腺炎、德國風疹(MMR)疫苗更是出現重大副作用,180萬接種的新生兒有1,754人染上無菌性腦膜炎,引起社會極大恐慌,各地湧現了大量針對政府的集體訴訟。

在此背景下,東京高等法院1992年裁定疫苗事故受害者可通過《國家賠償法》向政府索賠,並直指厚生勞動省疏忽職守,未清楚告知民眾疫苗副作用而一味要求強制接種。該判決確立了日本政府在救濟受害者後無法免責的先例。

當局此後陸續因各種集體訴訟付出天價和解金,其中最昂貴的莫過於乙型肝炎案,因幼兒集體接種時醫院未換針頭(政府直至1988年才立法禁止重複使用針頭),導致逾40萬人交叉感染,法院指政府負有責任,最終和解金高達3.2萬億日元。

這種機制一方面對民眾更為負責,另一方面卻事與願違,成了一道令日本疫苗產業寸步難行的法律枷鎖。

15年「疫苗空白期」的衰落

首先是政府為避規訴訟責任,在1994年修訂《免疫法》,將疫苗從強制轉為義務接種,這就大大降低了政府輸掉官司的風險。不過,這也導致麻疹、甲肝、乙肝這些在多數發達國家已經滅絕的流行病,依舊時不時在日本爆發。

更糟糕的是,為了避免不必要的麻煩,日本政府在此後很長一段時間,都對引進外國新疫苗感到興趣缺缺,其為安全起見設置了極其繁雜的審批程序,且傾向於安全系數高的老牌疫苗,而非更有效的新技術疫苗。該國在1993年至2007年間甚至出現長達15年的「疫苗空白期」,期間只引入了兩種新疫苗。

日本對疫苗的消極態度也抑制了國內產業發展,不僅義務接種導致疫苗需求量下降(新生兒數量降低更是加劇了這一趨勢),且國家採購常規疫苗傾向於供應商單一化,以降低相關製造不規範風險,最後結果就是整個產業逐漸失去活力。

而就算日本近年希望突破這種保守心態,終於開始加快引進HPV疫苗(防宮頸癌)、Hib(防流感嗜血桿菌)等疫苗,但依然謹慎異常。

例如勞動厚生省2013年4月起將HPV疫苗納入「官方推薦」的免費項目,並組織12至16歲女學生接種,但因次月Youtube上有影片渲染HPV疫苗各種副作用,政府就馬上就撤銷了「推薦」,導致女學生接種率從高峰時期的70%下降至如今的不到1%。儘管科學家不斷警告這將導致未來逾萬名女性因宮頸癌死去,但正面臨集體訴訟的政府,至今仍瞻前顧後不敢「推薦」該疫苗。

東京奧運舉辦在即,日本疫情卻仍未受控制。圖為東奧場館看台。 路透社
東京奧運舉辦在即,日本疫情卻仍未受控制。圖為東奧場館看台。 路透社

疫苗推進處處謹小慎微

至此,我們就能理解日本政府為何疫苗推進得如此緩慢。首先,由於疫苗廠在法律風險和政府消極對待的雙重打擊下逐漸衰落,這就決定了該國在此次的疫苗競賽中只是一個觀眾,必須依賴國外引進。

但正如以上所說,為盡可能降低政府面臨的訴訟風險,日本的疫苗引進程序十分繁瑣,包括規定外國疫苗必須在本國進行臨床實驗。儘管大多數國家在新冠疫情前豁免這一程序,但日本堅持西方藥企並未在亞洲進行臨床試驗,因此無法確定疫苗對於東亞人的效用和安全性,於是輝瑞、Moderna等藥廠還是老老實實在日本本土進行了小型臨床試驗——儘管許多科學家認為這種規模不過一兩百人的試驗根本缺乏意義。

在如此複雜的程序下,疫苗獲批速度怎麼可能快得起來?其中輝瑞公司在去年10月起募集160名日本人實驗、今年1月收集完相關數據後,在2月14日才獲得日本當局放行,這便導致日本疫苗接種項目起始時間落後英美兩三個月。Moderna也面臨審批遲遲不下來的困境,儘管該公司第一批疫苗已在4月30日飛抵日本,但當局最早在5月20日才會批准使用,這就意味Moderna疫苗要在日本倉庫裏平白等上20天。

另外,謹小慎微的日本政府批准疫苗後也沒有火力全開,而是仍謹慎觀測疫苗風險幾何,例如在2月17日到2月28日,當局僅給4萬名醫護人員進行接種,評估了具體情況後,從3月起才提升了接種速度。這樣一想,在4月12日開放長者接種後,至今僅有24萬名長者打針,也可能是政府特意放慢了進度,觀察這個高危群體的接種反應。

當然,日本接種速度的緩慢,同時也因為1994年修改的《免疫法》使疫苗接種由強制轉換義務後,地方大型疫苗接種中心逐漸消失,轉向由家庭醫生接種。這種分散的模式在疫情當前顯得尤為低效,還需等到國防部幫忙建成疫苗接種中心才有所逆轉。

由此可見,日本政府背負的沉重疫苗訴訟風險,促使了該國疫苗產業的衰落、多種本可預防的傳染病依然存在、審批疫苗過程繁瑣複雜,以及大型接種中心模式瓦解後的低效,這都嚴重拖累日本疫苗接種速度,使絕大多數日本國民持續暴露在疫情風險之中,甚至關係到奧運會能否有觀眾入場。而這,都是東京高等法院1992年做出那一標誌性判決所沒有預料到的。

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文章授權轉載自《香港01》

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