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國土計畫的下一步 縣市政府扮演關鍵角色

2018-04-16 11:00文 楊雅雯 提供

內政部表示,「全國國土計畫」今年4月底公告實施後,「國土計畫法」宣示的國土保育與國家永續發展工作,將正式展開,接下來縣市政府的角色也相當吃重,必須依全國國土計畫劃設國土功能分區、訂定自有的縣市國土計畫等,以利民國111年5月1日前,「國土計畫法」能全面上路,區域計畫亦隨之停止適用。

內政部指出,「國土計畫法」於105年5月1日施行,依規定「國土計畫法」施行後2年內,內政部應公告實施「全國國土計畫」;施行後4年內,直轄市、縣(市)政府應公告實施「直轄市、縣(市)國土計畫」;施行後6年內,直轄市、縣(市)政府應公告「國土功能分區」,亦即民國111年5月1日前,「國土計畫法」將全面上路。

因應地方特性 賦予自主與彈性空間

目前全國非都市土地採一致性編定管制,無法反映地方特性,例如,地方農業所需要的產製儲銷產業價值鏈空間、原鄉部落特有建築及土地使用型態等,並無法因應當地需要,提供彈性發展空間。

內政部指出,「國土計畫法」立法目的之一,是為了落實地方自治精神,縣市政府未來具有相當大的自主與彈性,可依據在地的需求與特色進行規劃,包含3項具體措施:

(一)訂定自有縣市國土計畫

1.依據施政重點及重大建設需要,提出縣市轄區空間發展構想,指出可以發展區位,劃設為城鄉發展地區,使重大產業投資有明確設置地點。

2.城鄉發展地區範圍內土地開發申請案件,不論面積大小,均由縣市政府自行審議核定,且不用再變更土地,簡化開發審議流程。

3.針對既有未登記工廠,地方政府應在安全性、公平性及合理性等原則下,訂定未登記工廠輔導及清理計畫,針對未登記工廠群聚範圍,地方政府可以評估劃設為城鄉發展地區,以輔導土地合理及合法使用,並應繳交影響費、國土保育費及生態補償金等,以符合公平正義原則。

(二)劃設國土功能分區

1.四大功能分區:包含「國土保育地區」、「海洋資源地區」、「農業發展地區」及「城鄉發展地區」,全國國土計畫的分區概念兼顧國土保育、城鄉發展與農業生產的均衡發展,讓該保育的地方保育、該發展的地方發展。

2.以區域計畫與都市計畫為基礎:縣市政府劃設國土功能分區時,應該以目前區域計畫與都市計畫土地使用分區為基礎進行調整及劃設,並且參考土地使用現況、自然地理資源條件。

3.均衡現在與未來需求:針對未來具體發展需求,可以劃設為城鄉發展地區,但應該審慎評估,避免使用優良農地及環境敏感地區。

4.強化地方自主與計畫指導:國土功能分區由縣市政府主導規劃,中央訂定指導原則與審議,地方政府可依據發展需要進行規劃。

(三)訂定專屬土地使用管制規定

1.縣市政府可以因地制宜訂定土地使用管制規定,包含土地建蔽率、容積率、容許使用項目等。

2.如果地方情況特殊者,縣市政府可以訂出比全國通用性管制更為彈性的規定,不一定要更為嚴格,以反映地方特性。

國土使用制度重要變革 引導城鄉有序發展

內政部指出,「全國國土計畫」實施後,對於我國土地使用制度將有重要變革,包括:

一、 劃設國土保育地區

以生物廊道觀點,將山脈保育軸帶、河川廊道、重要海岸及河口濕地等串聯,劃設為國土保育地區,進行嚴格的土地管制。國家公園因屬保育為目的,將全區納入國土保育區範圍;至於部分都市計畫保護區,基於保育廊道的延續性,亦將納入。

二、 延續原有區域計畫環境敏感地區查詢及土地使用之指導規範

未來各類的土地使用,不論劃歸何種功能分區、分類,仍應掌握土地環境特性,採取適當的因應作為。

三、 引導城鄉有序發展

未來要提供地方發展的地區,應透過直轄市、縣(市)國土計畫整體考量未來人口、產業、公共設施的成長需求,以及農地資源、環境條件後,劃設城鄉發展地區。在這個地區內透過集約發展、成長管理手段,提供寧適和諧的生活環境,及有效率的生產環境,並確保完整的配套公共設施。非屬國土計畫劃設之城鄉發展地區,將維護作為農業或保育使用。

四、 確保農業升級發展需求並保護農地

劃設各類農業發展地區,提供糧食作物及農業經營有關的產製儲銷使用。該地區之劃設,除提供並改善農村居住及生活有關之設施外,應確保糧食安全生產所需農地,並維護改善農業生產環境及農業基礎設施。

五、劃定「國土復育促進地區」

為推動復育環境敏感與國土破壞地區,對於飽受國土災害或破壞的地區,將可經由相關單位研議提出復育計畫,進行復育工作。

六、 涉及原住民族之土地另訂使用規定

國土計畫將充分尊重及保存原住民族傳統文化、領域及智慧,並建立參與機制,針對原住民族特有部落發展及土地使用需要,可會同原住民族主管機關,啟動原住民族土地之特定區域計畫,並就原住民族地區之居住、耕作及殯葬等需求,規劃部落空間配置並指導其土地使用,以維護原住民族文化。

內政部強調,雖然「全國國土計畫」草案在研擬過程中有很多單位及團體表達不同的聲音,規劃團隊仍很努力地協調整合大家的意見,以最大的共識提出現在的版本,讓我國邁出國土合理及永續發展的一大步。

明確指認產業發展區位 減少投資不確定性

內政部指出,早期非都市土地主要按現況編定並實施管制,缺乏實質空間計畫來指認發展區位,產業開發建設採用個案審查,土地使用的不確定性造成投資風險。

因此,「全國國土計畫」草案彙整各部會的重要發展政策,訂定產業發展空間區位指認原則,地方政府便可依據此原則,具體訂定該轄國土計畫的部門空間發展計畫,並指認各種土地使用適宜的發展條件,納入直轄市、縣(市)國土計畫中,擘劃空間發展藍圖。

內政部強調,透過劃設功能分區,除了明確指認適宜產業發展區位,並提醒開發者其土地環境敏感特性,作為提供公私部門明確符合空間計畫的區位選擇條件,減低投資的不確定性與壓力,吸引公私部門招商投資。

輔導違規工廠合法化 兼顧農地保護與產業需求

內政部表示,有關地方政府在農地違規工廠的處理,新北市及臺中市政府已依據全國區域計畫指導原則,於該市區域計畫內,訂有農地保留總量,且納入違章工廠即報即拆等具體配套作法,並就未登記工廠群聚、且非屬優良農地範圍,劃設新訂或擴大都市計畫、得申請設施型使用分區變更區位。

內政部強調,這兩市的區域計畫已經行政院農業委員會同意符合農地保留總量原則,並經公告實施,以此為例,可樹立農地保護與產業需求間之平衡發展。

內政部補充,「全國國土計畫」草案於土地使用指導原則中,也明定「專案輔導合法化原則」,以安全性、公平性及合理性為3大基本原則,同時明定「未登記工廠土地使用指導原則」其後續開發利用之機制,以此兼顧公平正義,並引導國土有秩序發展管理。

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