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4852個鄉村區的美麗與哀愁

2018-04-16 11:00文 楊雅雯 提供

全台有4852個鄉村區,面積約2.6萬公頃,一共住了225萬人口,但這些鄉村區缺乏整體規劃,面臨青壯人口出走、人口加速老化趨勢,但相對應的老化等社會福利設施、公共交通建設都有不足,影響生活品質,加上農業就業人口減少、缺工嚴重,影響鄉村生產活力、文化保存、生態景觀維護等。

內政部營建署表示,鄉村的概念最早回溯至區域計畫非都市土地使用分區,為調和、改善農村居住與生產環境,並配合政府興建住宅社區政策之需要得劃定為鄉村區,並編定乙種建築用地,以供鄉村區內建築使用。

鄉村地區:海拔300公尺以下,人口數1萬以下

鄉村地區位於海拔300公尺以下,人口數1萬以下的都市計畫地區及非都市土地的鄉村區、部分特定專用區之範圍。因此,鄉村地區包含農業型態(資源型分區)和工業型態(設施型分區)的產業發展模式。

營建署表示,進入國土計畫時代,新鄉村地區概念誕生,從城、鄉一線之隔的計畫體制,轉變為多功能、跨年齡、跨階級、福祉社會、經濟自主、公平機會,有別於都市之另一種最適生活選擇,使其脫離都市附屬,鄉村謀生方式開始轉變。

營建署說,國土計畫基於管理需要,並考量現況分區及產業發展性質,劃設國土功能分區,包括:

1. 城鄉發展地區第二類:都市計畫地區以外既有發展地區以及原依區域計畫法規定核發開發許可地區,其人口及產業活動聚集達一定規模,已具備城鄉發展性質。

2. 農業發展地區第四類:原區域計畫法劃定鄉村區,屬於農業主要人口集居地區,與農業生產、生活、生態之關係密不可分之農村聚落。

全台鄉村區統計

資料來源/營建署
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營建署:農村重劃、再生 重塑鄉村樣貌

營建署表示,過去國土規劃將台灣分成「都市」及「非都市」兩個系統,社福機能、公共設施等政策多集中在都市計畫地區,導致非都市土地多以現況編定方式管理;此外,非都市土地具有成本低廉且容易取得等優點,因此許多開發計畫伸向鄰近都市的鄉村地區,使得土地利用朝向蛙躍式零星發展,更加重公共設施投資負擔。因此,未來鄉村地區轉軌至國土計畫後,公共設施不足情形,將透過農村重劃、新訂擴大都市計畫及農村再生等方式重塑鄉村樣貌。

過擬定農村再生總體計畫、個別社區由下而上擬訂農村再生計畫等方式,重塑農村新地景、完善土地管理,並增加農業及旅遊業的附加價值。

鄉村區發展 規畫一片空白

內政部營建署12日舉辦「全國國土計畫意見交流高峰會」,學者專家提及農地總量所引起的爭議與反彈,根本性的問題還是對農村缺乏想像,都市地區依靠都市計畫法規劃及發展,但對鄉村區卻是一片空白。

營建署舉行全國國土計畫意見交流高峰會,討論鄉村區的國土計畫。 圖/楊雅雯攝影
營建署舉行全國國土計畫意見交流高峰會,討論鄉村區的國土計畫。 圖/楊雅雯攝影
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根據營建署統計,全台4852個鄉村區,多數面積較小,其中小於5公頃的有3251處,約占67%;以土地現況來看,多半作為居住使用,約占83%,其餘公共設施,包括交通用地及遊憩用地都不足。

周志龍:先解決土地產權與汙水

對於鄉村發展想像,考試院考試委員周志龍表示,首要解決的就是土地產權跟汙水處理設施。鄉村區因為繼承關係,土地都是共同持分,共有土地占45.59%,約10,188公頃,衍生產權複雜不易解決。因為複雜的繼承關係,如果要更新宅院,總因產權搞不定而卡關。他建議政府要做簡易重劃,整理地籍,讓更新有更多機會。

此外,鄉村最迫切的就是溝渠汙染,家戶應該要有汙水處理設施,讓農村的紋理、水質和景觀有一定品質,如果汙水處理設施太貴,政府可以補助。

針對營建署指出鄉村地區部分道路彎曲狹小,有礙公共通行,需要改善,同時也要增設遊憩設施。周志龍直指這樣的思考太過於都市的思維,認為鄉村道路彎彎小小的,「那是趣味,把它拉直,鄉村就死了」,這些彎曲的路是長期走出來的,是鄉村的人文紋理,把它拉直就不是農村了,都市裡的單槓、溜滑梯等遊樂設施,不是鄉村所需要的。

政治大學地政學系教授戴秀雄表示,都市計畫區外的地區該有什麼想像,「九份是農村還是城鄉?如果劃進農四(農業發展區第四類),靠農業站起來嗎?」目前鄉間是被放生狀態,他強調不同產業特性要有不同規劃方式,應該扭轉價值觀,在都市計畫裡去開另一條路,用來規劃鄉村問題。

戴秀雄以南投仁愛鄉眉溪部落為例,比起民國60幾年,範圍已經大非常多,結果還是把時光凍結在那年代,不符事實,當時劃定的鄉村區,現在要直接轉成農四或城鄉發展區,範圍都會太小,對鄉村來講不夠。

文化大學景觀研究所所長郭瓊瑩認為,長期以來未對鄉村的紋理做規畫,好比參加農委會漂鳥計畫返鄉務農的青年,面對基礎建設嚴重不足的環境,難免適應不良。她建議網路等智慧國家的基礎建設應落實到鄉村,參考日本等國外經驗妥為規畫,鄉村區將是未來國土的新意象。

城鄉分署:鄉村地區未來應整體規劃

營建署城鄉分署分署長陳繼鳴回應,過去鄉村地區計畫都沒有整體計畫,現在先在全國國土計畫找到位置放,訂出鄉村整體規劃策略,讓各縣市把鄉村地區帶出來,不只保護農地,而是真正讓鄉村地區活化,有景觀、經濟。

他強調,全國國土計畫並非解決所有問題的計畫,它是核心價值,還有很多議題尚待解決,包括農地分派量、水質汙染處理等,以及鄉村地區發展的想像,需要不斷整合,以大家能接受的方式,朝向永續發展。

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