天下不平／解析《美國國家國防工業戰略》

【文．蔡鎤銘】

2024年1月11日，美國國防部公佈了《國家國防工業戰略（NDIS）》，這是美國首次全面涵蓋「國防工業」的戰略文件。該戰略由擔任國防工業政策助理的副國防部長領導，旨在指導未來3至5年美國國防部對國防工業基礎的參與、政策制訂和投資。

NDIS是過去國防部對供應鏈和國防工業基礎進行的個別調查的結果，同時也是對國家防禦戰略（NDS）的延伸。該戰略不僅提出了問題，還明確指出了應優先解決的問題，並將在預計於2024年3月公佈的實施計劃中進一步詳細說明。

這份戰略的制訂考慮了各種挑戰和問題，例如新冠疫情對全球供應鏈的影響、中美戰略競爭的加劇、俄羅斯對烏克蘭的入侵，以及哈馬斯和以色列之間的武裝衝突。如何確保美國的國防工業和技術基礎能夠堅固，以應對未來挑戰，成為了一個關鍵問題。這也關係到如何實施「21世紀型國防工業生態系統」的構建，以及相關政策的效果。

此外，NDIS旨在支持盟國和夥伴國，對日本等盟國的國防工業政策提供了一些啓示。因此，本文將概述美國的NDIS並解讀其目標。

NDIS明確了促進國防工業基礎向現代化國防工業生態系統轉型的目標。該戰略鑑於全球局勢的變化，特別是2022年俄羅斯對烏克蘭的入侵和以色列與哈瑪斯的衝突，強調了「最大速度和規模」生產現有裝備的重要性。此外，NDIS還提出了推動國防工業基礎向「21世紀的國防工業生態系統」轉型的目標。為實現這一目標，NDIS確定了四大重點行動：

構建強韌的供應鏈：這一行動旨在提高供應鏈的彈性和安全性，通過增加生產剩餘、管理庫存和儲備計劃、擴大國內生產支持等措施，以應對裝備需求的變化和不確定性，特別是面對全球局勢的快速變化和可能的危機情況。

防衛產業人才儲備：這一行動致力於確保國防工業的技術基礎和專業人才儲備，重點支持製造業和STEM領域（指科學 Science、技術 Technology、工程 Engineering 和數學 Mathematics 這四個學科領域的縮寫）的技能發展，並通過增加學徒制度和實習項目機會，以及擴大招聘非傳統社區，來應對人才短缺和技術傳承的挑戰。

柔性防務採購：這一行動旨在推動裝備和產品的快速開發，加強平台標準化和互操作性，並優先考慮使用現成產品，以應對快速變化的技術需求和市場條件，並降低開發時間和成本。

經濟遏制：這一行動旨在通過加強經濟安全協定、參與標準化機構、加強科技共享等措施，為經濟安全和整合遏制做出貢獻，並強化對自由開放經濟市場的保護，限制潛在對手對經濟體系的影響力，同時促進與盟國和夥伴的緊密合作。具體的策略目標包括：（1）加強經濟安全協定，（2）通過積極參與標準化機構實現國際互操作標準，（3）加強科技共享的聯盟關係，（4）加強對敵對所有權的執行和對網絡攻擊的保護，（5）加強對受制裁對象的採購禁止。

上述這四個重點目標都是針對近年來美國國防產業基礎面臨的挑戰，如新冠疫情、2022年俄羅斯對烏克蘭的入侵、2023年哈瑪斯和以色列之間的武裝衝突以及與中國的大國競爭等議題而制訂的。然而，美國國防部已經對應對這些挑戰進行了綜合整理，並明確了其優先順序，這反映了近年來關於國防產業基礎的討論的進展。此外，通過系統地制訂和展示這些優先等級，也意味著在國防產業界與政策之間進行了政策性的溝通。

這個NDIS的範圍超出了國防部的指揮範圍，涉及到民間企業等外部行為者。如何影響這些行為者將是一個挑戰。關鍵在於如何為實現戰略目標創造商業激勵，例如在市場經濟之外投資於設施和人力。此外，未來政治的不確定性也可能成為挑戰。NDIS的實施取決於國會的資金支持，可能受到未來政治議題的影響。資源分配的穩定性和利益相關者的一致性是至關重要的。此外，與盟國合作的挑戰在於美國的封閉性。解決這一問題需要平衡傳統的國家安全保障觀點和由近年來的大國競爭引起的新戰略環境下與盟國的合作。

本文概述了於2024年1月發佈的美國NDIS是什麼，以及它試圖解決什麼問題，並考慮了它對全球的影響。在那份戰略文件𥚃，探討了美國如何保障國防工業基礎的冗餘性，以及如何克服「（生產的）成本、速度、規模之間的權衡」。此外，為了保證這種冗餘性，文件中提到了與盟國的防禦裝備和生產基礎的通用化和標準化，以確保互操作性和互換性，台灣的國防工業也與美國有著緊密的聯繫。

因此，繼續關注這些戰略文件以及NDIS所設立的目標和實現情況至關重要。雖然我們必須等待2024年3月發佈的「實施計劃」來進一步詳細實施這一戰略文件，但與其他戰略文件一樣，如何分配預算和資源將決定這一戰略的成敗，進而影響到美國國防工業基礎和生態系統的未來。