國戰會論壇／立院藍白合作可制約兩岸路線暴衝？

【文．柳金財】

台灣政府體制一般劃分為「半總統制」或「雙首長制」，原本兩岸、國防、外交事務係由總統所主導，然總統卻不受國會監督，行政部門又以總統意志為依歸，致國會未能充分發揮強力監督及制衡作用。此次總統大選，主張「務實台獨」、「維持現狀」及一再重申遵循蔡英文兩岸路線的民進黨候選人賴清德，僅獲40％當選成為「少數總統」，而主張「九二共識」國民黨及「兩岸一家親」民眾黨獲60％選票。

尤其民進黨在立法院席次僅51席未能超過半數，少數總統及喪失立法院主導權，將制約民進黨政府兩岸政策之暴衝。特別是同為國民黨籍韓國瑜、江啟臣組成「韓江配」當選正副立法院長、綠白政治競爭及爭論加劇，皆讓藍白未來在立法院合作可能性極大化，其合作領域究竟有哪些？這利於限縮少數總統賴清德倡議「務實台獨」激進兩岸路線嗎？對兩岸關係發展又會產生什麼樣影響呢？

檢視2008年至2016年馬英九主政期間，兩岸立基於「九二共識」雙方簽訂23項協議，標誌著兩岸和平發展里程碑。然而2014年爆發太陽花學生反服貿運動，主要理由來自於兩岸政策決策缺乏透明度，忽略國會監督的重要性，執政的國民黨同時掌握行政和立法部門形成「一致性政府」，造成兩岸協議擺脫國會參與及監督困境，引發社會大眾及公共輿論之質疑。

時任立法院院長王金平曾主張應該設立「兩岸監督小組」，提出國會必須負起實質監督兩岸協議的責任。處於反對黨位置的民進黨則認為應通過「兩岸協議監督條例」，強化國會對涉及兩岸人民權益協議加以監督。反觀2016至2024年蔡英文主政期間，因不承認「九二共識」，致中斷第一、二、三軌道協商，未能達成任何協議。此時期也是民進黨完全執政，同時掌握行政權及立法權的「一致性政府」，在國會中掌握絕對多數。

若民進黨有心要通過「兩岸協議監督條例」，並不存在技術、程序及政治困擾。民進黨主政期間兩岸政策實施具有三項缺失：一、兩岸對話中斷，政府欠缺對話管道，無法管控風險，此源自兩岸當局缺乏「九二共識」作為協商政治基礎；二、兩岸交流大幅下降，尤其在兩岸觀光客及學生交流；三、兩岸決策專斷、缺乏監督、決斷專行，言行不一，例如疫情間陸配子來台依親、陸生與國際生返台就學、享有健保標準不同，形成「差異化」歧視性對待；承諾「兩岸監督條例」立法歷經八年幾乎毫無進展。

就此而論，若要緩合賴清德主政後兩岸關係發展陷入惡性循環及治理困境，可以促進國會對兩岸法律制定及修正功能、兩岸監督協議法制化、強化國會監督立法功能，針對阻礙兩岸交流限制性措施提出質詢要求政府部門改善，建立兩岸政策委員會或監督小組及促進兩岸議會交流對話，以涉及兩岸民眾權益問題關注為優先。

針對爭議性兩岸事務法律加以修訂。類似所謂國安五法、代理人法、「反滲透法」及「兩岸人民關係條例」應被檢討及修訂；防止民進黨降低修憲門檻；重新對兩岸服務貿易協議及貨品貿易協議進行審理；同時修訂若干限制性法律，促進兩岸多元領域交流與合作。

蔡英文執政八年，民進黨完全執政同時掌握立法權及行政權，在立法院絕對多數的情況下，陸續通過「反滲透法」、國安五法，擴大外患罪範圍、加強軍公教涉共諜案刑期、嚴管政務官及退將赴陸、防範境外敵對勢力滲透，此固然提高台灣社會所謂的「全民國防國安意識」及「反中」意識；然毋庸置疑，「民主正當防衛機制」也產生阻礙正常兩岸交流的「寒蟬效應」，台灣社會充斥「抗中保台」的「反中」情緒氛圍。

兩岸政治議題協議監督法制化。民進黨執政前倡議「兩岸協議監督條例」法制化，藍白可合作力促綠執政八年竟然拖延未通過監督條例。「兩岸協議監督條例」的立法目的，在於強化國會對兩岸協議的參與及監督，涉及國會監督的權限。立法院已有8個版本草案，其中民進黨團版草案代表其政府立場，儘管行政部門宣稱抱持開放的態度積極推動立法，然卻被質疑是「行政怠惰」。民進黨執政前後，對「兩岸協議監督條例」是否制訂立場不一。

2016年4月15日在立法院內進行相關審議，儘管認為「兩岸協議監督條例」要立法，但朝野對法案名稱無共識，後民進黨決定不另訂新法，而係改修「兩岸人民關係條例」增訂第5之3條，立法院也在2019年5月底完成三讀。兩岸協商簽署政治協議，應經國會「雙審議」，並舉辦全國性公民投票通過後，始能簽署、換文後由總統公布生效。

兩岸協議要經過三關，涉及具憲政或重大政治影響的議題之協議，行政院應在協商開始90日前，向立法院提出協議締結計畫及憲政或重大政治衝擊影響評估報告，經立法院審議通過後，始得開啟協商。2019年5月立法院通過兩岸政治議題協議監督法制，鞏固民主防衛機制。「兩岸協議監督條例」是為建構兩岸制度化協商的法制基礎，根據陸委會民調資料，約有83.4％民眾支持應早日完成立法。

2019年元旦蔡英文談話已揭示建立「民主防護網」，強化兩岸互動可能影響主權之政治議題配套監督機制，依據「四個必須」及「三道防護網」原則，推動修正「兩岸人民關係條例」。同時，同年1月2日大陸當局發布「習五條」，提出「兩制臺灣方案」，積極拉攏台灣政黨、地方政府、民間團體及各界人士進行所謂的「民主協商」。陸委會批判大陸意圖統戰分化臺灣社會及消融國家主權，特別是通過「兩岸人民關係條例」第5條之3修正草案，針對兩岸政治議題協商談判，建立國會雙審議、人民公投複決的高標準、高門檻的民主監督機制，落實談判公開透明、人民參與及國會監督，鞏固民主防衛機制。

反對黨要參與介入兩岸政策決策、規劃及執行，可從強化建立國會監督功能開始，建構更嚴謹的兩岸政治議題協議監督機制。兩岸間涉及政治議題之協議具憲政或重大政治影響性，須由行政院向立法院提出協議締結計畫及憲政或重大政治衝擊影響評估報告，並完成事前、事中及事後民主監督程序，經國會雙審議、舉行聽證、全國性公民投票程序，獲民主充分授權始得簽署協議及換文；且主權國家地位與自由民主憲政秩序之毀棄或變更，不得作為政治議題談判及協議之項目，有助於建構更嚴謹的兩岸政治議題協議監督機制。

此外，藍白在立法院合作組成政治聯盟，可質詢行政部門阻礙兩岸交流限制性措施。例如新冠疫情期間陸生回台就學、陸配子女來台依親及陸生健保等限制性議題，顯然不同於國際學生，可要求部門秉持「平等待遇」及無歧視原則；對目前交通部觀光署取消赴陸團客觀光議題提出質詢，瞭解政策急轉彎背景及配套措施、限期改善；對經濟部、經貿辦公室處理貿易壁壘調查及中止一部份或全部ECFA協議監督回應；對農業部提出農漁水產品暫時禁止輸陸；力促金廈興建大橋倡議等待。

不僅如此，由反對黨所主導立法院可藉由兩岸議會交流，加強合作緩解兩岸緊張對立關係。兩岸議會對話須優先涉及兩岸人民權益問題，為加強保障台灣民眾在大陸的人身自由，可運用兩岸海基會、海協會的聯繫機制，杜絕台灣民眾被無理盤問、留置與騷擾；落實台灣民眾人身自由受限案件二十四小時通報機制；以及將行政拘留案件，納入兩岸司法互助協議。通過兩岸議會交流機制，解決兩岸交流所衍生相關議題。

展望新立法院組成以國民黨及民眾黨等反對黨占多數，正副院長皆由在野黨擔任，未來多數委員會召集委員亦可能也由在野黨委員擔任。國民黨及民眾黨可利用此上述委員會，建立兩岸風險管控監督機制，將所有參與決策者納入監督，並建立課責化的機制。為有利於兩岸協議的處理及監督機制，簽訂兩岸經濟合作架構協議（ECFA），應依世界貿易組織（WTO）規範處理；應建立完備兩岸協議處理法制及國會監督機制，實現民主價值。

處於反對黨時期民進黨，曾倡議在國會組織「兩岸事務委員會」；或前立法院院長王金平，也曾提出「兩岸監督小組」，以政黨席次比例代表參與，強化反對黨對兩岸政策形成之影響及監督權力。就此而論，無論是組成兩岸事務委員會、兩岸監督小組，不僅利於立法權對行政權之監督與制衡，也利於建構兩岸政策取向「低政黨化」過程，盡量排除兩岸政策形成中來自個別政黨極端意識型態之禁錮。

綜上所論，藍白若能在國會中針對重大公共政策議題進行實質合作，尤其是攸關台灣未來發展的兩岸政策，此或將能有效限制賴清德可能暴衝的兩岸路線。（作者柳金財為佛光大學公共事務學系副教授兼澄正書院主任）

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