國戰會論壇／不預期衝突兩岸需要軍事對話

【文．羅慶生】

國民黨副總統候選人趙少康拋出「派軍事觀察員到大陸看他沿海的軍事部署」的議題引起爭議。贊成者認為是個不錯的主意，反對者則認為荒謬、脫離現實，甚至有「習近平都被當成副手」的諷刺。

趙說法的確粗糙，並不縝密，但「軍事觀察員」本身並非荒謬無據。國際關係理論中有這種安排，那就是信任建立措施（CBMs）。從軍事對話、建立海上遭遇準則、裁減軍備，再到互派軍事觀察員；雖然過程漫長，卻有緩解敵意、促進和平的功能。趙的主張跨步太大，未經軍事對話就直接跳到軍情監督，才讓人覺得突兀。

事實上，20多年前兩岸關係趨向和緩時，曾有建立「軍事互信機制」的討論，這是台海版本的CBMs，當時國防部發布的《國防報告書》還將其列為國防重要施政。民進黨全面執政後否認92共識，兩岸停止對話，才被丟到資源回收箱。這兩年台海形勢惡化，戰爭機率升高，兩岸已有軍事對話的急迫性，趙的論點值得進一步討論。

冷戰時期的CBMs

CBMs是冷戰時期，美國領導的北大西洋公約組織，與蘇聯領導的華沙公約組織，在歐洲敵意對峙而發展出來的特殊安排。最初的目的，是避免「不預期戰爭」發生。

戰爭是人類社會的特殊現象，可視為國際競爭的最激烈階段，或者是在國際無政府狀態下解決爭議的最後裁判。總之，以人類文明目前的智慧無法避免。既然無法避免，那就理性面對。打仗可以，但要經過理性分析與談判，如果談不攏，或覺得「不打」造成的傷害超過「打」，那就打吧。但不要明明不想打，卻為特定目的擺強硬姿態，軍隊虛張聲勢、相互挑釁，最後因誤判或擦槍走火而莫名其妙地打起來，那就太不值得。

於是美、蘇從軍事對話開始，尤其是海軍，因為海軍艦艇是雙方軍事力量最先遭遇的部分，也最容易擦槍走火。經過長期努力，1972年雙方海軍將領終於簽訂《防止海上意外協定》。這是個劃時代的軍事自我管控協議，不只建立了後來西方將領經常掛在嘴邊，所謂海上遭遇時軍事行動的「專業」標準，還達到了非常高程度的軍、民信任。

從哪點看出來？簽約的是雙方海軍將領而不是政府首長或國家領導人，表示這協定不是國家與國家間，而是軍隊與軍隊之間的約定。這必須有足夠的信任基礎，因為自己的將軍居然和對方的將軍簽約，首先遭質疑的就是將領們的「忠誠」。

這樣的發展使得雙方逐漸從敵意與對立中扭轉，雖然過程漫長期間也屢屢發生波折，但不想發生戰爭的信念使雙方繼續往前走。1986年簽署「斯德哥爾摩文件」、1990年簽署「維也納文件」，敵意與對立終於消失。冷戰的結束，各方都認為CBMs有相當大的作用。雖然之後的北約東擴，將原本的華約國家陸續納入北約，或許讓延續蘇聯政權的俄羅斯有受騙上當的感覺。烏克蘭戰爭的原因與功過，就讓歐洲的歷史學家們傷腦筋。無論如何，冷戰的結束，讓世人享受了2、30年的和平。

兩岸的軍事互信

冷戰結束也影響海峽兩岸。當時美國是世界唯一超強，希望各地都能維持和平穩定，和中國大陸也不是競爭關係，而是「建設性戰略夥伴」，因而期望兩岸能推動「軍事互信機制」。不過，超過半世紀的敵意與對立並不容易扭轉，退役將領訪問大陸就成為先導性的安排，期望透過這「二軌」的對話逐漸改變氣氛。原本互動還不錯，現在卻被部分政客質疑「忠誠」，甚至威脅取消退休俸，可見兩岸和平氛圍的倒退，而且很嚴重。

這是因為敵意與對立被刻意推動。例如宣稱「中國是敵國」或「逢中必反」。只要和中國大陸有任何連結即被批判，甚至包括外遇對象。事實上，國軍對共軍的定位是「假想敵」而不是「敵軍」，大陸居民也不是敵國人民。這種認知誤導讓台海充滿高度的軍事風險。解放軍戰機進入我防空識別區一概解讀為恫嚇，軍方因而宣示只要進入領空，即視為開戰的第一擊。這很危險；假設某天有架共軍戰機在台灣12海里外飛行，突然偏進了台灣領空，意圖不明，國軍要不要開火？

美國很清楚這種軍隊間相互挑釁的風險。美軍與解放軍之間其實也一樣，因而即便搞「小院高牆」的激烈競爭，也將美、中恢復軍事對話視為最迫切事務。11月中旬，拜登與習近平在舊金山會晤，主要談的就是這個。美、中兩軍必須有溝通管道，以避免例如海軍艦艇遭遇時強力攔截而發生非預期的軍事衝突。

兩岸同樣迫切需要啟動軍事對話以避免類似衝突。台海和平倒退，台灣恢復徵兵制，形勢如果繼續緊張，將回到以前國共對抗時期。然而當時雙方的軍事默契卻已經被破壞殆盡。沒錯，即便兩岸對抗最嚴重的時代，國、共兩軍之間仍有互信，這才能維持台海在1958年金門炮戰後半世紀的和平。

這些軍事默契並未經過談判，也沒有條文約束，而是為避免發生不預期衝突，雙方自我限制下的產物。包括大陸不在春節期間動武（96年台海危機的飛彈試射即是元宵節次日凌晨開始）、戰機不飛越台海中線、不干擾台灣對金門、馬祖等外島的運補；台灣戰機不飛越台海中線、不降落金門馬祖、第一線炮火不瞄準對岸目標等。

從這些默契可以看出，最具體也最重要的指標就是台海中線，而現在大陸已明確表態否認台海中線存在。從戰爭風險來說，這意味著安全閥被拆除，兩軍若因過於接近而擦槍走火發生衝突，將不令人意外。這是了解兩岸軍情的研究者所以深感到不安的地方。

雖然有些觀點認為，兩岸軍事實力不對等，中國大陸軍力強大，打不打全在它，無須和台灣建立軍事互信。或者認為CBMs並不能阻止中共動武，台灣應尋求強軍並與美國結盟才能確保安全，軍事對話無意義。然而這些觀點並沒有真正了解CBMs。CBMs並不是要阻止戰爭，而是要避免非預期衝突。如果真的想打仗，那就算了，如果不想打，就有必要對話。這是洞朗衝突事件後，中、印舉行20輪「軍長級會談」的原因。中、印不想打仗，兩岸是想打仗嗎？

戰爭是複雜問題，兩岸會不會打仗，更是非常複雜的問題，並沒有簡單答案。然而從國際體系的結構理論來說，行為者的能動性受結構制約，不完全是依據主觀意願決定，因此宏觀全局，或許能對當前台海安全形勢有個方向性的理解。

從國際結構上看，區域安全形勢是架構在全球競爭結構上。兩岸對立緩解有冷戰結束的背景，這兩年台海形勢惡化，同樣也有美、中激烈競爭的背景。去年俄烏戰爭爆發後，美方操作有可議之處，質疑美國要將台灣烏克蘭化，把中國也拖進戰爭漩渦，並不是完全出於陰謀論者的想像。

但台灣畢竟不是烏克蘭。烏克蘭是全球化邊陲，發生戰爭對全球經濟雖有影響卻屬可控；台灣卻是全球化核心，發生戰爭對全球經濟的衝擊將大到難以想像。去年12月，美國智庫Rhodium Group曾推估台海衝突的全球經濟風險，認為台灣若遭封鎖損失將超過2兆美元，全球將立即感受到難以逆轉的經濟破壞，幾乎沒有一個國家能倖免。美國也沒有那麼強的國力，在烏克蘭戰爭外再支持另一場戰爭，現在又有以哈戰爭需要花錢。

拜登政府已體會台海戰爭的風險，對中國的競爭雖仍激烈，但在台海方面已轉為謹慎，多次強調恪守「一個中國政策」，對恢復美中軍事高層對話也表達迫切性。國會也配合，眾院議長訪台之類的操作已不復見。之前「逢中必反」、「有話必嗆」的蔡政府顯然也受到壓力，近來對中國議題的談話語氣含蓄很多。甘肅地震，蔡總統還刻意用簡體字在X（原推特）發文表示慰問。但台海和平氛圍已經倒退得很嚴重，這樣的力度要扭轉趨勢還差很遠。

如果美國也擔心台海發生戰爭，那麼兩岸重建安全閥就不是可不可行，而是必須要有的問題，否則發生不預期衝突，就可能引發美、中大戰。這可是個世界級別的戰爭，最可能結果就是兩敗俱傷，絕非各國所願意看到。兩岸需要軍事對話，以降低台海衝突風險，在大選激情過後，無論哪組候選人勝選，都將面對這個問題。

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