經濟日報社論／從預算法看「還稅於民」政策

這幾天，「還稅於民」的話題好夯，掀起社會各界熱議。2022年預算執行的結果，預計稅收超徵4,500億元，扣除依法須統籌分配給地方的700億元之外，中央有權可以處置的金額約為3,800億元。由於社會「還稅於民」的輿論聲量甚大，在九合一選舉慘敗後，蔡總統心中承受莫大的決策壓力。然政府收錢與用錢一切皆須依照預算法執行，稅收超徵的處理亦當如此，這是底線，萬不可只為討好民眾而草率從事。

這幾年政府幾乎年年超徵，尤以2021年與2022年皆超收4,000億元以上為最。其實，只要有稅收超徵發生，當年度社會就會有「還稅於民」的訴求出現。理論上，預算的編製涉及時間差與估測，自不可能完全準確，社會大眾也不應有此期待。但若連續多年皆出現稅收超徵，且超徵的比率超過20%，即表示政府的預算編製專業功能已出現嚴重失靈。負責歲入預算編製的財政部，首須徹底檢討稅收估測模式，深入分析各稅實徵與預算值發生差異之原因，藉以改善與增進預算編製的準確性，此才是解決超徵問題的正辦。

至於超徵收入的使用，雖然各界意見分歧，但行政院已依據蔡總統國安會議後的指示，決定將3,800億元區分成三大用途。其一是1,000億用於彌補勞、健保以及台電等之財務缺口；其二是1,000億用於「加強經濟韌性方案」七項措施；其三則是1,400億用於發放每人現金6,000元，另外保留400億元因應不時之需。從這樣的分配結果，可明顯的看出政府完全是以「年度」的小格局，而非「永續」的大眼界，來對待這筆「意外之財」。因此，在總預算結餘但特別預算卻負債累累的整體財政情況下，形成了「右手還稅、左手舉債」的荒謬現象。

政府預算的編製、審議與執行，預算法中皆有完整規範，是故欲真正了解與檢討稅收超徵問題，自應從預算法的規定著手。首先，財政部是歲入主管機關，根據預算法第28條，行政院訂定下年度施政方針之前，財政部即應負責提供以前年度收入狀況等相關資料，並推估「最大可能之收入額度」。換言之，各機關在編製概算前，財政部就應該已初步估算過下年度的稅課收入。若有任何低估，則從政府編製預算的一開始，便對整體財政資源的規模、配置與運用，產生了根本性的扭曲。

其次，預算法第59條規定，歲入「超收應一律解庫，不得逕行坐抵或挪移墊用」，亦即去年度超收的4,500億依法應全數繳入國庫。但因去年度本來預計舉債440億，如今既有超收可用，政府當可節省下此項債務的發行。尤有甚者，公共債務法第12條更規定，各級政府「得審視歲入執行狀況，於其當年度預算原編列債務之償還數外，增加還本數額」。依此，政府還可以用超收的錢還更多的債。換言之，稅收超徵金額不一定就等於該年度之結餘；政府即使決定要還稅於民，也應該以結餘數為準而非超收數。

再者，根據預算法第73條，「會計年度結束後，國庫賸餘應即轉入下年度」，變成以前年度歲計賸餘。超收數固會轉成以前年度賸餘，但按決算法最終審定數在隔年7月才會出爐，在此之前這筆賸餘暫難使用。由於目前可用歲計賸餘只有1,250億，故才會出現普發現金須先舉債150億之情況。雖然這又是法定程序的時間差惹的禍，但「舉債發紅包」畢竟對政府觀感不佳。

而預算法第23條更規定，「資本收入、公債及賒借收入及以前年度歲計賸餘不得充經常支出之用」。政府普發現金給民眾，性屬經常支出，以前年度歲計賸餘為財源，顯有違法之嫌。當然，這幾年政府都會運用一些立法技巧，排除這些預算法的限制，且幾乎成為常態。惟若此不叫做破壞財政紀律，什麼才叫做破壞財政紀律？